加入世贸组织后中国税制的改革趋势

　　一、现行税制存在的主要问题

　　经过近几年的发展，社会主义市场经济的建设步伐加快，现行税制不适应社会主义市场经济发展的弊病，特别是中国加入世贸组织以后，对照世贸组织的规则，存在的问题也越来越显现出来。

　　1.现行税种还未充分体现公平税负和国民待遇原则。目前，内外资企业仍存在两种税制。例如，内外资企业分别适用企业所得税与外商投资企业和外国企业所得税制；对内资企业征收城市维护建设税、城市土地使用税、教育费附加，但对外资企业不征收；相同的征税对象，内外资企业适用不同的税种，内资企业适用房产税、车船使用税，而外资企业适用城市房地产税和车船使用牌照税；内资企业基本没有关税优惠，外资企业却享受关税优惠。这些问题的存在，违背了公平税负和国民待遇原则，影响了企业的平等竞争。

　　2.现行税制还不完善。1994年的税制改革初步建立了基本符合社会主义市场经济要求的税制体系，但存在许多不完善之处。（1）现行增值税是“生产型”增值税，对购进固定资产已纳税额不予抵扣，导致重复纳税未彻底解决，抑制企业的投资需求和设备更新、技术改造；内外资企业政策不一致，税负不平；现行增值税与营业税并列征收，衔接部分难以管理，税收流失多；管理手段比较落后，偷骗税的情况时有发生。（2）内外资企业不仅施行两种不同所得税法，而且，扣除项目不同，扣除标准不同，税收优惠政策不同，产生许多差别和矛盾。（3）调节个人收入的力度仍然不够。随着个人收入的逐年增加，收入差距持续扩大，现行个人所得税不能有效发挥调节个人收入的作用。（4）地方税种的改革不到位。由于各种原因，列入1994年税制改革方案的地方税改革至今多数没有实施，地方税种不能适应经济形势发展需要的问题越来越突出。（5）征收管理手段还比较落后。中国经济发展水平各地差别很大，征收管理水平各地差别也很大，需要不断改革和完善。

　　3.中国加入世界贸易组织后，在货物贸易、服务贸易、知识产权贸易、外汇管理中，要充分为各成员之间提供竞争机会，在税收上要明确体现最惠国待遇原则、国民待遇原则、反补贴和反倾销原则、透明度原则、统一性原则、例外原则等。现行税制中存在许多不符合上述原则的地方，需要按世贸组的规则，改革现行税制。

　　二、进一步改革和完善现行税制的思考

　　针对现行税制存在的问题和面临的新情况，以加入世贸组织为契机，改革和完善现行税制主要内容有以下三个方面。

　　1.加强税收法制建设。中国社会发展的方向是建立社会主义民主、法制国家，依法治国是政府行为准则。贯彻依法治国的思想，在税收领域就是要坚持依法治税，加强税收法制建设。主要从三个方面进行：（1）完善税收立法。要规范税收立法的程序和形式，加快税收立法，坚决制止越权制定税收政策的行为。（2）坚持依法治税。依法治税可以从两个方面理解，一方面要坚持依法征税，征税要有法律规定；另一方面要坚持依法纳税，纳税人要按法律规定自觉纳税。征纳双方都要依法办事，按照法律的规定征税、纳税。（3）规范税收执法。强化税收执法的统一性和严格税收执法的规范性，加大税收执法的力度，堵塞税收征管漏洞。

　　2.增强税法透明度。在税法及相关税收文件中，要明确表达征税规定的内容，避免解释中的弹性和多种解释。有关税法和有影响的法律文件及时公布，使各方面能有足够的时间做好准备。指定一家官方刊物公布有关上述文件。立法机关建立税法公告制度。税务机关要提供纳税服务，并使纳税人及时索取上述文件。

　　3.对现行税制进行“废、立、改”。按照世贸组织的规则，对现行税制进行对照、清理，完善税制，建立一个公平、公开、有利竞争和促进经济发展的新的税收制度。

　　（1）“废”——要废掉一些不符合现行形势和加入世贸组织要求的税收规定。最近已经公布废止了30多个有悖世贸组织规则的税收文件，为企业经营者提供一个透明、统一、非歧视、可预见的法律政策环境。今后还要继续修改废止的规定有以下三种情况：

　　一是主动修改与世贸组织规则相违和我国入世承诺要修改的税收政策。例如：对一些含有无形资产的产品，进口时按总价格征一道增值税，进入国内市场后，再征一道营业税（国内同样产品只征一道税）；再如：某些农产品进口时按13%的税率征收增值税（国内生产同样的产品生产环节免税）；集成电路等产品进口按17%的税率征收增值税（国内生产同样产品超过3%税负的部分予以返还）等。

　　二是被动修改有关的税收政策。被动修改与主动修改的区别：首先，世贸组织协议很复杂，各国理解不一；其次，是否违反世贸组织规则，有许多要在执行后才能确定（如：工业品补贴是否超过该产品总产值的2%；农产品支持数额是否超过10%等）；第三，被动修改的税收政策大多是我国当前经济发展需要的，成员国提出异议不修改不行时再做被动修改或废止。如：对国内特定厂家生产的模具产品的税收优惠；对农口企业所得税优惠；对棉花、钢材的“以产顶进”政策等。这些税收政策都有待时间的检验，才能确定是否修改。

　　三是完善现行的税制结构。以流转税为主的税制结构不能适应形势发展的要求，知识经济的到来，使实际上以产品为主要征税对象的流转税弊端越来越明显。要主动采取对策，逐步向真正的以流转税和所得税为双主体的税制结构转变。同时，2002年税收占GDP的比重达到16.6%，与其他国家比较，宏观税负的水平仍然比较低，应该确定合适的宏观税负水平。

　　（2）“立”——要根据新情况开征一些新税种和制定一些新规定。现行税收制度宏观调控功能不全，覆盖范围不宽。应该适当开设一些新的税种。例如：为推进社会保障收费制度改革，适时开征社会保障税；为推进环保事业的发展，适时开征环境保护税；为配合个人所得税的调节社会分配的功能，应开征遗产与赠与税等。同时，利用世贸组织规则，制定积极的扶持性税收政策，促进国内企业提高竞争能力。例如：加大对农业、企业技术进步、科研成果转化、环保等方面的税收优惠政策支持的力度。

　　（3）“改”——对现行税制进行改革和完善。中国加入世贸组织以后，改革和完善现行税制体系的时机和条件日趋成熟。理论界、舆论界和实际工作者已经达成基本一致的看法，进一步深化税制改革已经呈现势在必行之势。具体内容包括：

　　一是增值税转型和调整范围。现行税制实行的是“生产型”增值税，即：对固定资产已纳税额不予抵扣。这种税制抑制了企业的投资需求，不利于企业的技术革新和设备改造，遏制了企业的竞争力的提高；重复纳税未彻底解决，不能彻底克服产品税阶梯型税收的弊端，税负不公；内外资企业税负不平，一些行业税负不平，造成不利于公平竞争的结果。

　　增值税改革的主要内容可分为两个方面：首先，增值税由“生产型”改为“消费型”，即：允许购进固定资产所含已纳税额进行抵扣，实施消费型增值税。目前，实行消费型增值税最重要的方面是要考虑财政承受能力的问题。其解决办法：对固定资产存量部分可不抵扣，仅对新增固定资产允许抵扣，减轻财政负担。或者，先抵扣购进机器机械的已纳税额，其他部分分期执行。其次，适当扩大增值税征收范围，发挥增值税中性功能。可以考虑首先将交通运输和建筑业等纳入增值税范围，这些行业与经济发展关系密切，纳入增值税管理后可以尽快避免重复纳税和减少税收流失。

　　二是调整消费税。消费税是对少数消费品如：烟、酒、化妆品等征收的一道税，主要是保证财政收入，调节产品结构，引导消费方向，是调节经济的杠杆之一。为支持我国企业参与经济竞争，要考虑对一些消费品的税收政策作适当调整。例如：（1）对原来属于奢侈品，现在已经属于大众消费品的产品，要降低消费品税率或从消费品的征税范围中剔除；（2）为规范市场行为，对钻石等产品，将生产环节交纳消费税后移到零售环节；（3）对一些新出现的奢侈品和高消费行为开征消费税；（4）对环保汽车减免消费税，相反对环境危害较大的产品可纳入消费税征收范围。

　　三是合并内外资企业所得税。在1991年的外资企业所得税改革中，我们合并了外资企业所得税，在1994年的税制改革中统一了内资企业所得税。随着国内社会主义市场经济体制的建立和发展，中国加入世贸组织，合并内外资两套企业所得税制的时机已经成熟，也越来越变得迫切和必要。合并内外资企业所得税的具体内容包括：（1）适当降低税率。现行内外资企业所得税的名义税率都是33%，但实际外资企业税负约为10%，内资企业税负约为22%.按照OECD的统计，世界各国公司所得税率平均30%左右，我国周边国家或地区公司所得税多数低于30%，适当降低税率是必要的，也是可行的。（2）统一计税标准。现行内外资企业所得税扣除项目差别很多，计税标准也大不一样。总体上看，表现为内资企业所得税扣除不充分，不能达到据实列支。应该按照持续经营和稳健性原则，允许企业在所得税前据实列支。统一计税标准要符合国际惯例，便于企业跨国经营。（3）统一优惠政策。目前，内外资企业均有许多不统一的所得税税收优惠政策。合并内外资企业所得税后要统一优惠政策，做到一视同仁。当然，税收优惠政策的调整，要给企业足够的过渡期，以便保持政策的连续性，使企业能够适应优惠政策的变化。（4）制定企业资本投入办法。1994年税制改革时中国经济属于膨胀的时期，投资过热的情况比较普遍。现在，经济形势发生了很大的变化，进入了总供给大于总需求，通货紧缩时期。为了配合经济形势的变化，必须制定企业资本投入办法，鼓励企业投资，促进产品升级换代。（5）合理解决税额入库。从今年开始，我们将按企业隶属关系划分企业所得税收入归属的办法改为中央与地方按比例分享的办法。从目前的执行情况看，实施顺利，改革取得初步成功。但是，尚不完善，要确定合理的比例，使中央与地方的分享更为规范。

　　四是改革个人所得税。随着个人收入的增长，个人所得税收入增长也较快。1994年个人所得税收入仅72.67亿元，占全部税收收入总额的1.42%.2002年个人所得税收入已经达到1211亿元，增加16.7倍，占全部税收收入总额的7.1%.个人所得税是近年来收入增长最快的税种。

　　现行个人所得税存在的主要问题有：征税项目解释不清，减除费用偏低，申报纳税面较窄，调节力度不够（工资、薪金收入者纳税占全部收入的52.7%，个体工商户占29%，其他占18.3%），征管手段落后等。

　　改革个人所得税的主要内容：

　　指导思想——要体现收入与调节相结合，适当考虑效率的原则；

　　征收模式的选择——现行个人所得税是分项扣除、分别定率、分别征收的模式。改革后拟采取分项征收与综合征收相结合的方式，经过一段时间，逐步过渡到综合征收的模式；

　　完善征收范围——现行是列举11项（工资、薪金收入，个体工商户生产经营所得，对企业、事业单位的承包经营、租赁经营所得，劳务报酬所得，稿酬所得，特许权使用费所得，财产租赁所得，财产转让所得，利息、股息、红利所得，偶然所得和其他所得共11项），免税9项。改革后拟采取征税范围采用列举免税项目，其余收入和实物福利分配均列入为征税范围；

　　调整税率及级距——仍然采取比例税率和超额累进税率相结合的方式，但要拉大税率级距，减少税率级次，适当降低税率。

　　规范减除范围——现行规定采取定额、定率减除办法。如：工资、薪金所得每月减除费用800元；劳务报酬每次收入不满4000元的减除费用800元，4000元以上的减除费用20%等。实际各地执行标准不一，例如：深圳减除1600元，厦门减除1300元，广东省减除1260元，上海减除1000元，北京减除1000元等。外国的个人所得税减除非常复杂。如：美国联邦个人所得税要分五个步骤，即：计算总收入，计算毛收入（法定扣13项，如：失业救济金、抚恤金等），计算调整后的毛所得（减费用开支，如：搬家费、与职业有关的置装费，交通费等），计算净收入（扣除生活费、医疗费等），最后计算应纳税所得（减个人宽免额，如：抚育子女费用等）。以上办法我国现阶段难以推行，今后改革应结合我国国情确定一定数量的减除或一定比例的减除较为实际。如：建议每月扣除1500—2000元之间，由各省（市、区）级政府根据当地收入水平来确定。同时，为保持政策的连续对外籍人员仍可加计扣除。

　　五是完善地方税制。地方税制多年没有进行改革。加入世贸组织以后，有些地方税种要合并；有些地方税种要改革；有些地方税种要新设；有些地方税种要取消。完善地方税制主要内容：（1）合并车船使用税与车船使用牌照税，合并房地产税与城市房地产税，使内外资企业的地方税待遇一致起来；（2）改革印花税，以适应形势发展变化的需要；（3）开征证券交易税，完善税收调控的领域；（4）开征遗产税与赠与税、环境保护税等，增加地方政府收入，发挥税收在调节个人收入和环境保护方面的作用；（5）结合实际，可停征土地增值税、屠宰税、筵席税等税种。

　　六是大力推进费改税，规范各项收费。最近几年企业负担重的反映很多，经调查，实际企业负担重，重在乱收费。以1999年为例：各项税收总额11，444亿元，占当年81910亿GDP的13.97%；可统计的政府各项收费5792亿元，占GDP的7.07%；其他统计不全的收费，据推算可达4500亿元，占GDP的5.49%，有人推算更高，要超过各种收费。

　　目前财政部等有关部门已公布清理不合法收费1353项，减轻企业负担700多亿元。今后主要任务，应继续规范收费，推进费改税，以彻底减轻企业负担。

　　农民负担重，也重在乱收费。仍以1999年为例：全国农民缴纳的各种税、费（包括乡村政府提留和统筹、各项集资和以资代劳款）共计1，234亿元，其中：税收294亿元，占税费合计的23.82%，各种收费940亿元，占税费合计的76.18%.以上数字清楚地表明，农民负担重的原因主要是各种收费。

　　解决负担重的途径：一要加大政府公共财政支出，将农村的公共事业建设由财政承担起来；二要费改税，通过农村税费改革，规范收费行为，减轻农民负担；三要取消不合理收费，对地方自立章法、自行其事的乱收费坚决取消；四要规范收费项目，对必须保留的合法收费，也要规范管理，依法收费。

　　结论：根据国内外经济发展情况，在运用世贸组织规则的前提下，建立一套与国际通行税制相接轨，有利于保护民族工业发展，符合国家产业政策指导方向，促进各类企业公平竞争、充分发挥税收宏观调控作用的税制体制，使我国税制更加科学、有效、公平和规范，为各类市场主体提供更为稳定、公平、透明的税收环境。