关于建立税收预警机制的初步构想
依法治税作为依法治国的重要方略，面临前所未有的历史使命，发挥税收聚财职能，增强社会主义综合国力，发挥税收调节和监督职能，规范和整顿税收秩序，促进社会主义市场经济健康发展，都需要加快推进依法治税进程。但由于目前存在税收征管信息不对称、公民纳税意识不强等主客观原因，基层税务执法缺位、越位；纳税人纳税申报信息失真、偷税等现象还在一定程度上存在，从而造成税款流失和不公平竞争，直接影响依法治税工作和市场经济秩序的稳定，迫切需要建立税收预警机制，以促进税收管理体系的进一步完善和规范。
一、建立税收预警机制势在必行
（一）建立税收预警机制是解决税源监控乏力问题的需要。
税源监控管理是税款征收和税务稽查的前提和基础。其突出特点是提前性和控制性，但目前在实际工作中有以下3种失控现象，急需通过预警机制在内的税收管理措施予以解决。
1、管理性失控。是指由于税务机关管理缺位而造成的税源失控。如漏征漏管户大量存在就是管理性失控的突出表现。有相当一部分纳税人领取营业执照，但不办理税务登记，也不纳税。有的纲税人虽然办理了税务登记，但是没有设置账簿，长期不申报纳税。
2、机制性失控。是指由于税收征、管、查等环节职责不明确或者相互脱节，以及国、地税之间或税务机关与其他部门之间缺乏配合、协调而引起的税源失控。如税收强制执行措施和保全措施得不到有关部门的配合等。
3、政策性失控。主要指个别地方政府和行业主管部门从局部利益出发，擅自出台一些“税收优惠政策”，或者违规减税、免税，避税。
（二）建立税收预警机制是解决征管信息不对称问题的需要。
目前，受税收信息化建设速度、公民法制观念不强等因素的制约，在纳税人与税务机关之间存在信息不对称现象，纳税人清楚自己的经营行为或纳税义务，税务机关因缺乏必要的手段和措施及部门配合，不能获取纳税人的经营行为及纳税义务等方面的信息。由于受各种利益因素的驱动，目前我国纳税人的财务核算成果在一定程度上受人为控制，存在经营指标造假严重，计税依据失真现象。有的企业在银行多头开户，建立假账，资金体外循环，隐瞒销售收入，致使很多税源在生产、销售等诸多环节中被转移或隐匿，税务稽查时难以从帐目上发现问题，造成税收流失税收，监督难以真正实施到位。
（三）建立税收预警机制是打击偷逃骗税、遏制税收流失的需要。由于各种原因，我国目前偷逃骗抗税犯罪还难以有效遏制，涉税犯罪普遍化、社会化程度在个别地区呈进一步加剧的趋势，每年全国大约有300多名税务人员在与偷税抗税行为斗争中致伤。需要通过预警机制及时得到偷逃骗抗税方面的有关信息，采取预防措施，通过协税、护税网络、司法保障体系给偷逃骗抗税行为以遏制和打击。
二、建立税收预警机制的目标要求和职能作用
为确保新征管模式的有序运行，推进依法治税进程，应尽快建立以“预防为主、过程监控”为特点，以计算机网络为依托，以执法责任制为核心和基础，涵盖税源监控体系，上限报警指标、下限报警指标等体系在内的税收预警机制。即在信息集中处理和共享的基础上，上级税务机关通过预警机制网络实时监控来查询各基层单位的征管状况和外部单位协作情况，定期公布各单位税收执法及征管质量指标等方面的情况；在发现异常情况后实时预告或警示，以便其及时处理或纠正。
按照以上指导思想，税收预警机制一般要具备以下的职能作用：
（一）报警、提醒作用
从内部管理要求来看，税收预警机制一是要具备征管质量指标异常波动报警职能。如发现税务登记率、税款入库率明显偏低，欠税增长率偏高，予以提醒和报警；二是要具备税收管理缺位报警职能，如漏征漏管户报警；三是要具备金税工程“三率”偏低报警、发票协查报警职能；四是具备执法行为不规范报警职能，如对违章发售发票、办理出口退税，税务检查等执法程序违规、证据不全、文书不规范等行为予以报警。
从外部协作要求来看，税收预警机制一是要具备纳税人不奉行报警职能，如对纳税人开出税票但不按期到银行缴款现象予以报警。二是要具备大额欠税纳税人转移资产、帐户及察出境报警职能。三是要具备协税护税缺位报警职能，如对工商部门不及时-传递户籍信息、司法机关打击涉税案件的不作为行为予以报警。四是要具备偷抗骗税等大案要案发案率偏高报警职能。五是要具备税收收入与GDP逻辑关系出现异常现象报警能。如税收收增长速度突然低于GDP增长速度，即开始报警。
（二）规范和防范作用
通过对预警机制提供信息和问题的分析，促进岗位责任制和执法责任制的进一步建立健全，防范执法过错问题的发生。
（三）限制作用
通过预警机制设置职权权限的“警戒线”，限定各操作岗位和领导岗位的权限，以防止违规操作、越权办税问题的发生。
（四）决策和计划作用
通过对预警机制提供问题的分析，制定应急工作措施，防偷堵漏，明确月度、季度、年度工作计划和重点，指明工作努力方向。
三、税收预警机制的体系构成
在建立税收预警机制工作中，首先必须树立预警意识，在系统内部建立一支由办公室督查员、信息中心信息分析员，征管、法规、稽查等部门执法人员构成的预警信息分析人员队伍，以及由领导层组成的决策和纠查反馈系统，其次要按照新《征管法》要求，进一步建立健全协税护税网络，及时收集外部税收预警信息。同时，通过强化以下几方面工作，从而最终形成税收预警机制。
（一）进一步强化执法责任制及岗职体系建设。税收执法责任制及岗、职体系是预警机制的核心，要体现“两权”监督原则，进一步强化执法责任制及岗、职体系建设，通过合理分权、规范工作流程，形成一个管理严密、相互制约、相互补充的税收管理体系。偏离执法责任制及岗、职权限的有关要求即亮“红灯”，产生对内部执法行为的预警信息。
（二）建立管理缺位、越权预警机制。通过工作督查、岗位目标考核、执法检查等途径，对征、管、查三个环节进行监控和分析，发现管理缺位、越权现象，及时提醒和采取措施。
（三）建立下限报警指标体系。在征管质量“七率”、金税工程“三率”，指标中设置下限，如将地准期申报率、准期入库率的下限 （必达指标）设置为90％，低于90％即报警，由数据分析人员将此信息传递给决策层，以便采取措施。
（四）建立上限报警指标体系。主要分为税务干部廉政建设上限报警指标、涉税案件发案率上限报警指标。如将违纪干部人 （次）、比率设置上限，接近或突破这个上限时，就要将党风廉政建设作为重要工作来抓；设置大案要案发案率上限、接近或突破这个上限时，就要研究加大稽查工作力度、打击偷抗税的坚决措施。
（五）建立税源监控体系。税源监控包括微观监控和宏观监控。微观监控指对单个纳税人个体的监控，如利用第三方数据（工商登记的开业、停歇业、注销信息）监控具体纳税人变动情况，监控具体纳税人日常经营的税源异常情况。宏观监控则应利用宏观经济信息（如国民经济统计资料、GDP指标），分析经济增长情况，分析经济结构变动情况，分析经济效益的结构变化，并在此基础上估算税收收入贡献能力，比较税收收入的总量、结构变动与现有各类纳税人实际缴纳税款情况的差异，从宏观上把握税源变化和税收差距的分布，采取相应征管措施。
（六）建立纠正纳税人不奉行行为的纳税申报监管体系。纳税人在申报纳税方面的不奉行行为有3类：不履行申报义务、逾期不缴纳税款、申报税款不真实。如果能及时发现纳税人的不奉行行为，不仅可以纠正该行为，还可以有效地抑制纳税人在以后时期的不奉行行为。
在监控未申报纳税人方面，要加强对计算机的应用和数据的对比分析，利用掌握的纳税人名册以及当期已申报纳税人名册，统计出该期未申报的纳税人，在此基础上，扣除在其他业务记录中发现的不需申报的纳税人（如汇总申报户、未达起征点纳税人、临时停业纳税人等等），从而准确掌握应申报而未纳税纳税人名册，进行催报催缴和处罚。
在监控逾期未缴纳税款行为方面，可以通过建立与金融部门的协税护税网络，实时取得纳税人存款余额等信息，从而采取强制执行、税收保全、加收滞纳金、罚款等措施。
在监控申报不真实行为方面，可以利用第三方数据进行核对，如利用银行等金融机构支付利息的清单，核对纳税人申报利息收入是否真实；利用出版机构支付的稿费清单，核对稿酬收入是否真实；利用商业运输单位的业务记录，核对纳税人申报的流转税是否真实，从而对计税依据进行合理调整，及时查补税款。
（七）建立纠正干扰税收执法、协税护税不作为行为的预警机制。针对个别地方政府、有关部门出台有悖于税法的文件，，或以行政命令直接干扰税收执法；金融部门不提供存款信息、不配合税收保全、强制执行措施的实施，司法机关不配合税务打击涉税案件等行为立即预警，向上级领导汇报，予以协调解决。
（八）建立健全涉税案件举报机制和税收密报系统。全面落实鼓励纳税人举报涉税案件的有关规定，及时兑现奖励基金，调动广大公民举报涉税案件积极性，探讨建立税收密报系统的可行性，快速获取有关预警信息，遏制涉税违章、犯罪行为的发生。
四、税收预警机制的运作
现以市级税务机关为例，谈一下预警机制的具体运作形式。
（一）设计预警机制数据模型或开发相关软件
按照体现预防和提醒的功能要求，设计一张表格，涵盖下限报警指标、上限报警、税源监控体系等内容，形成数据对比分析模型 （税收预警形势图），用红色图标表示预警的事项。有条件的地区直接开发具备预警功能的软件，在月终自动生成税收预警相关图表。
（二）设置运行预警机制的常设机构
在办公室或信息中心设置预警分析小组，由一名分管领导直接领导，随时收集有关数据，进行对比分析，及时向决策层提供相关情报，并按月撰写预警工作分析报告。
（三）体现税收预警有关内容，改革税收月度、季度工作汇报会议制度
建立多媒体会议室，在税收月度分析、季度工作汇报会议制度上，变常规的以文字内容为主的照本宣科型的工作汇报，为文字说明为主、电子图表演示为辅的新汇报形式。由汇报者携带相关软盘或预警软件，通过电脑和投影仪进行演示汇报。汇报内容要将预警信息作为一个重要内容，进行分析和探讨，由决策层根据预警信息作出相应的解决措施和工作部署。
