农村税费改革的成效与政策选择

　　12月19日召开的全国财政工作会议上，财政部部长金人庆提出了“十一五”时期财政工作的主要任务，其中特别指出，要巩固和发展农村税费改革成果。笔者总结我国农村税费改革的成效，并提出深化农村税费改革的政策选择。

　　一、农村税费改革取得的成效

　　党中央、国务院历来高度重视农民负担问题，特别是20世纪90年代以来，中央先后出台了一系列减轻农民负担的政策措施，控制“三提五统”征收比例和“两工”数量，清理涉农收费项目，治理农村“三乱”，取得了一定成效，初步遏制了农民负担过快增长的势头。

　　据统计，1999年全国农民直接承担的税费负担总额约为1247亿元，全国农民每年人均税费负担为140元。其中，农民缴纳的农（牧）业税、农业特产税、屠宰税等各项税收收入307亿元；农民直接缴纳的村提留和乡统筹费约为601亿元；农民承担的“义务工和积累工”中的以资代劳以及其他各种社会负担（包括行政性事业性收费、集资、罚款、摊派等）339亿元。农村劳动力还承担了“两工”82亿个，每个劳动力人均17个。与1996年相比，1999年全国农民直接承担的税费负担增加了118.6亿元，3年增长了10.5%；农民人均税费负担增加13.5元，增长了10.7%；全国农村劳动力人均承担“两工”减少了6.6个，减少28%.

　　2000年，中共中央和国务院选择安徽以全省为单位进行农村税费改革试点，试点的主要内容是：“三个取消，一个逐步取消，两个调整和一项改革”，即取消屠宰税、取消乡统筹，取消教育集资等税费负担，逐步取消劳动积累工和义务工，调整农业税政策、调整农业特产税征收办法，设定农业税税率为7%，改革村提留征收和使用办法，以农业税征收额度的20%为上限征收农业税附加，替代原来的村提留。安徽改革后，全省农民总的税费负担37.61亿元，比改革前同口径税费负担49.25亿元减少11.64亿元，减负达23.6%；加上取消屠宰税和农村教育集资，全省农民税费负担减少16.9亿元，减幅达31%.

　　2003年，各地按照国务院统一部署，全面推进农村税费改革试点工作，取得了积极成效。当年新增全面改革试点的10个省份农民减负总额达到123亿元，平均减负幅度为63%，农民人均减负55元，亩均减负50元。其中，广东、福建减负率高达84%和77%.先行试点省份积极推行取消农业特产税试点、核实调减计税面积、降低过高的农业税计税价格等措施，使农民负担进一步得到减轻。

　　2004年在十届全国人大二次会议上，温家宝总理宣布“取消农业特产税，五年内取消农业税”后，农村税费改革进程驶入快车道。2004年的农村税费改革共有三种不同的运行模式。第一，吉林、黑龙江、上海、西藏、北京、天津、浙江、福建等8个省市全部免征农业税。其中，西藏一直免征农业税，上海市2003年自主决定免征农业税，北京市、天津市2004年自主决定免征农业税，浙江省自主决定2004年对种粮油农民免征农业税（免征额度约为60%），福建省对种粮耕地免征农业税（免征额度约为77%）。据统计，这8个省市共减轻农民负担约52亿元，受益人口1.05亿人，人均减负50元，其中黑龙江省人均减负142亿元，吉林省人均减负100元。第二，农业税税率降低3个点征收的地区有12个省份，其中除了11个粮食主产省外，还有广东省。在这些地区有92个县免征农业税，这部分地区2004年减轻农民负担162.6亿元，惠及人口5.7亿人，人均减负28.4元。第三，农业税征收税率按照标准降低1个百分点的地区有11个省份，其中陕西、甘肃有42个县免征农业税。甘肃省有8个牧业县和6个郊区县免征农业税，陕西省西安、延安、榆林等28个市县免征农业税。这些地区减轻农民负担25.3亿元，惠及农民2.26亿人，人均减负11.2元。以上农业税减征、免征模式在2004年减轻农民负担234亿元。免征地区受益农民1.5亿人，人均减负约46元；降3个点的地区受益农民5.4亿人，人均减负约为29元；降1个点的地区受益农民2.14亿人，人均减负3.7元。

　　2005年农村税费改革进一步提速。原计划到2008年全面取消农业税提前到2006年完成，农民除了承担农业生产中的要素投入成本支出外，不再需要向政府缴纳任何税费负担。尽管2005年多数省份还是自主性免征，但是在2006年会将农业税免征的转移支付纳入预算，全部或部分由中央财政承担改革的成本。

　　二、中央财政转移支付支持农村税费改革

　　农村税费改革最初是由中央政府倡导并推行的，其顺利推行同中央财政的转移支付密不可分。

　　农村税费改革试点之初，《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》并没有强调要对试点省进行中央财政转移支付。其中原因之一是原有的农业税、屠宰税、五项乡统筹和三项村提留以及教育集资等都属于地方可支配收入，中央财政并没有分享，最初的试点原则是希望地方能够自我消化收支缺口。但在各地的改革试点工作中，暴露出因地方财政缺口影响农村基层组织正常运转和农村义务教育投入等严重问题，引起中央的高度重视。

　　2002年，作为农村税费改革扩大试点的配套措施，财政部出台了《农村税费改革中央财政转移支付办法》。在办法中，中央财政统筹考虑各地区提高农业税税率增收因素和取消乡镇统筹、降低农业特产税税率、取消屠宰税减收等因素，对地方净减收部分，通过转移支付给予适当补助。

　　2001年，针对安徽方案实施后新出现的减收因素，把对该省的补助增加到17亿元（包括农村教师工资补助），对其他省份106个试点县（市）转移支付补助16亿元，对全国21个省份发放农村教师工资补助50亿元（包括安徽省）；2002年，国务院新增16个省份扩大改革试点后，根据农村税费改革转移支付办法，中央财政新增安排165亿元用于补助16个省份改革，使2002年中央财政安排的转移支付总额增加到了245亿元（包括50亿元的农村教师工资专项补助）。这个数字已超过所有试点地区改革前农业税收入的总和。2004年，中央提出5年内免征农业税，进一步加大了转移支付的力度，当年农村税费改革转移支付补助总额达到524亿元，而2005年中央财政农村税费改革转移支付补助总额预计达到900亿元。

　　三、深化农村税费改革的政策选择

　　农村税费改革经历了规范农民税费负担、减征农业税和免征农业税等若干阶段，农民的政策性负担逐步降低最终彻底取消。在此背景下，农村税费改革走到了十字路口：是在彻底取消农业税后就彻底结束此项改革，还是在原有改革的基础上更进一步，建立防止农民负担日后反弹的长效机制？从历史的角度看，多次以减轻农民税赋的改革最终都没有巩固住取得的成果，关键的问题是治标不治本，农民负担反弹的深层次问题没有解决。

　　为了巩固这次农村税费改革的成果，为解决“三农”问题创造一个良好的环境，还需要不断深化农村税费改革。具体而言，首先需要进一步完善省以下财政管理体制，调整公共财政支出结构，确保农村税费改革后乡村组织和农村义务教育经费的正常需要。逐步在省以下探索“省直管县”和“乡财县管”的财政管理体制创新。其次，加快推进乡镇机构改革，压缩乡镇机构和编制，严格控制财政供养人员的过快增长，淡化乡镇政府行政管理职能，增强服务功能，构建基层公共财政支出框架。第三，完善农村义务教育管理体制改革，明确五级财政在农村义务教育中的责任，特别是中央和省级财政的支出责任，巩固和完善“分级管理、以县为主”的农村义务教育管理体制改革，进一步加大高端财政对农村义务教育的投入力度，确保农村义务教育正常的经费需要。第四，逐步统一城乡税制，构建规范的基层财政收入体系，贯彻“多予、少取、放活”的方针。在取消农业税后避免造成涉农税收制度空白，相反要通过构建规范的涉农税收制度来防止农民负担反弹，尝试在农业生产过程引入增值税，在农民收入环节引入个人所得税，通过特定的税收优惠和税收减免来体现国家对农业休养生息的扶持政策。第五，按照“控制新债、分类处理、逐步化解”的原则积极化解乡村债务，在解决债务存量时结合不同的事权划分原则谨慎考虑高端财政的介入，既要区分债务的不同性质与来源，又要防止高端财政出面偿债可能导致的“道德风险”，将乡村债务化解对基层政府运转的冲击降低到最小。