分税制后加强地方税规范化管理的对策

　　在市场经济条件下，运用邓小平同志建设有中国特色的社会主义理论为指导，对进一步搞好财税体制改革，建立符合中国特色社会主义市场经济体制运行的财税体制，加强和完善中央的宏观调控能力及体系，促进经济结构合理调整，促进国民经济持续、快速、健康发展意义非同一般；同时对合理划分税种和确定税率，实行分税制，进一步理顺中央和地方的分配关系，体现公平税负、公平竟争的原则，规范管理统一税法，树立税法的权威性，促进我国税收管理与国际税收管理的交流和接轨意义重大。事实表明：要充分发挥税收的职能作用，必须建立一个“效率、公平、稳定、增长、管理”的理想税制，必须有一个正确的治税指导思想，提升地方税收征管水平，这样，才能达到合理组织收入，促进生产，调节生产，监督经济活动的预期目的。下面，就我国实施分税制后，加强地方税收征管对策及其意义进行探讨，谈点浅见于大家商榷。

　　一、分税制在我国的实施基本情况

　　分税制是在中央与地方之间划分事权和财权的基础上，以税种来划分中央与地方的财政收入，最大限度地确保中央财政收入，促进市场经济的发展，增强中央的宏观调控能力，缩小地区差别而在我国近年来实施的一种税务制度。建国以来，我国的税制从创建到几次改革，经历了曲折起伏的历程，党的十三大后，根据我国的国情及国际经济形式的变化，为使我国税制逐步与国际惯例接轨，提出了我国财税体制改革的总趋势是：在合理划分中央和地方财政收支范围的前提下实行分税制。

　　分税制作为税收管理体制的一种形式，是按照各项税收本身的特征如税源状况、税种、税目的影响程度，税收征管效应等来划分中央和地方政府的税收收入以及税收管理权限，以此建立中央和地方政府各自相对独立的税收体系，稳定上下级政府之间的税收分配关系。总而言之，分税制就是要解决两方面的问题，一是要划分上下级政府之间的收入范围；二是要划分上下级政府之间的税收管理权限。主要有税收的立法权、解释权、调整权和减免权。因此，只有建立科学、合理的税制体系，才能更好地推进分税制改革，充分发挥税制改革的作用，从而建立一个统一税法、公平税负、简化税制，合理财权、理顺分配关系，保障财政收入，提高征管效益，建立符合社会主义市场经济要求的税制体系。同时，我们还必须理解分税制在我国的实施具有如下几个方面的特征：一是分税制应和特定的税收制度联系在一起，即实行分税制要求有稳定合理的税收体系作基础。如果税收体系不稳定，会影响分税制的个体实施，如果国家的财政收入有相当大部分来自其他形式，那么这种分税制就毫无意义；二是分税制的标准只能是税收自身特征，即税种、税源状况，税收征收管理效应等。分税制应按税收自身特征的不同可采取不同的形式。目前，世界上实行分税制的国家主要有两种形式：①一种是划分税种的形式，即把一部分税种划分给中央政府，把另一部分税种划分给地方政府，这是世界大多数国家采取的办法。我国目前实施的分税制正是这种形式。②另一种是采取税率分享的形式。它是根据对总税源或某种税源采取比例分享的方法划分收入，而不划分中央税源和地方税源，中央和地方共享税源的分配比例。由于分税制具有以上一些特征，因此，实行分税制对强化税收征收管理等方面能发挥积极的作用。

　　二、实施分税制后如何加强地方税规范管理的对策

　　分税制已于1994年1月1日正式出台，笔者认为，全面实施地方税的规范管理，必须稳步推进，分步实施，抓好各方面的配套工作，逐个清除现存的诸多制约因素，否则，就不可能有全面意义上的地方税规范管理。“外国的经验可以借签，但是绝对不能照搬”，一切都要从实际出发，从我国的国情出发。实施分税制后，应如何加强地方税的规范管理呢？其对策是什么？笔者认为应从如下着手：

　　（一）要大张旗鼓地抓税法宣传落实工作。抓好地方税法规的宣传、解释工作，是做好地方税规范管理的前提，抓宣传工作，就是要通过各种途径各种形式，通过深入、广泛、有效的税法宣传，使税收法规家喻户晓，老幼皆知，促进人们更新观念，统一认识，在思想上，认识上与实施地方税规范管理保持一致。

　　由于地方税收入比重小，征收难度大等原因，长期以来，地方税在我国重视不够，特别是在“文革”期间，受到“非税论”的影响致使地方税在我国一度名存实亡，其作用未能真正发挥出来。近年来，我们对地方税虽然有了新了认识，但由于所建立起来的地方税从政策的制订到落实执行或变形或走样，不能表现为真正意义的地方税，使得人们对地方税难以形成统一的、正确的认识，人们普遍不太愿意费精力，下力气去重视和开展地方税管理。有的同志单纯从财政意义去理解，错误地认为“开征这税那税，还不如将主税（增值税、消费税、营业税）提高一个百分点”。这些错误认识成为全面实施地方税规范管理的思想障碍，因此，必须首先清除。

　　要清除上述种种错误认识，最重要的是要舍得花精力、财力、下功力，通过各种传播媒介，宣传工具，采取灵活多样的宣传形式，有针对性地大力宣传地方税规范管理的现实意义。对地方税征管的新税制，我们要作为宣传的重点，宣传地方税制的变革，宣传地方税征管的好坏将对地方财政的影响和对繁荣发展地方经济的特别作用等等。尤其要着力宣传地方税在管理经济、监督经济活动，改革财政体制，扩大地方自主权和保证改革开放的顺利推进方面的现实意义，使人们真正了解地方税，懂得实施地方税规范管理的必要性。

　　（二）必须改革和完善地方税税种体系。改革和完善地方税税种体系，是全面实施地方税规范管理的一项关键工作。从我国实际情况来看，地方税税种体系的改革和完善应从两个方面做好工作。首先是合理界定地方收入规模。中央税收收入与地方税收收入的比例，是一个比较重要的问题，它涉及到中央政府和地方政府的利益分配问题，这正是分税制的目的之一。如果中央集中的财力过少，就难得保证国家重点建设和地区调剂所需的开支，地方之间也会出现苦乐不均的问题，如果中央集中的财力过多，则影响地方政府发展经济的积极性，影响地方经济建设和正常事业的发展。20世纪九十年代初，中央财政是比较困难的，在财政包干体制上，每年财政收入的增长部分，中央应得的那一块是包死的，地方应得的那一块是活的，1992年全国财政收入的增长额中，中央只得20%，地方得80%，在通贷膨胀率高于中央级财政收入增长率的条件下，中央级财政收入实际上处于累退状态。92年中央财政收入加上地方上缴，减去中央对地方体制的补助，按可比口径计算，只占国内财政收入40.3%，而地方财政收入则占59.7%，这说明中央财政相当困难。为了解决中央政府与地方政府之间的税收收入比例问题，笔者认为：在事权职责划分清楚的基础上，先进行测算各级政府的支出数额占国内财政收入的比重，然后参考市场经济国家的大部分做法进行定论。目前，发达国家各级财政收入占发展中国家这一比例更高一些。我国目前大多数领导同志认为，中央财政掌握的财力要逐步占到国家预算的70%.在实施这一计划时，必须注意统筹安排，既要保中央必要的集中统一，又要使地方过得去，过得好。这个比例是可行的。

　　其次，科学地建立地方税体系。从目前来看，营业税、城建税、房产税、土地使用税、车船使用税、个人所得税、集体企业所得税、印花税、城镇土地增值税、证券交易税及未开征的遗产赠与税等划分为地方税。但是，有些地方税种的改革还未跟上，对目前那些附加税，共享税形式的地方税都不能算是完整意义上的地方税，只能算是历史和现行“核定收支”的财政体制的翻版，是不可取的，必须进行彻底的改革。如城建税仍按“三税”（增值税、消费税、营业税）税额计征，使地税部门的征管工作相当被动。因此，建议尽快对这些税种进行改革，如城建税若按营业收入额计征，既便于地税部门的操作和征管，又能大幅度增加地方财政收入。只有这样，才能得到真正调动地方政府当家理财的积极性。

　　（三）建立和完善地方税管理体制。要建立合理的地方税管理体制，必须按照“财权与事权相统一，分级管理”的原则，才能建立符合我国国情的地方税管理体制。这里所说的管理体制主要是指税政管理与地方税收益分享两方面的内容：首先是科学划定管理权限，解决现行体制中权力过于集中在中央的问题。税收管理权限包括税收立法权、解释权、税目税率调整权和减免权等。它的划分和税源的划分密切相联。从总体上看，是各级政府对本身的税享有管理权。按照地方税的本义，将其管理权下放地方，主要是省级地方税的政策法规的制订和解释工作，以用地方税的开征、停征、税目、税率调整等都交由相应的地方人大和政府去掌握，中央除了对少数具有全局意义的地方税种拥有原则性的管理权限外，对地方的地方税管理工作，不作任何干预，给地方以充分自由权，实现真正意义上的分税制管理，以便更好地发挥地方扩大财源，组织收入的积极性，也有利于地方政府加强对本地区经济活动的干预。其次是合理分享地方税收益。地方税收益的分享只能在省、市、县（区）、乡（镇）间进行分配，实行四级分享，其中又以市、县（区）、乡（镇）为主，以适当扩大地方自由权，加快改革、开放、引进的需要。在确定地方税收益分配比例时，应首先保证能够有适当的财力规模，以满足地方全面发挥职能的需要，只有这样，才能真正调动地方政府当家理财的积极性。

　　（四）应合理设置地方税务机构，改革征收管理制度。机构分设是实行分税制的前提条件。自94年开始，我国从税制上，机构上进行了重大的财税体制改革，从省税务局到地方基层税务所相应设置了国家、地方两套税务机构。从目前两套机构运转的情况来看，机构的分设对保证财政收入的稳定增长，堵塞税收管理漏洞等发挥了积极的作用，在机构改革后，税务的征收管理制度也应随之改革，一是要建立纳税申报制度。对目前地方税务部门征管的业户，要按税法的规定和有关要求，实行普遍纳税申报制度，并使其走向制度化、规范化。二是要积极推行税务代理制度。按照国家通行做法，实行会计师事务所、律师事务所、税务咨询等社会中介机构代理办税制度。三是建立严格的税务稽查制度。以税务稽查来促征管，堵漏洞，增收入。同时，严格执行新的《税收征收管理法》辅之的偷、逃、抗税行为的处罚。从而建立一个完善的“纳税申报—税务代理—税务稽查相结合的‘三位一体’的地方税务征管制度。”

　　（五）实现税收信息化管理。加快税收信息化建设，着力改善现有的管理手段，改善现有条件，全面采取现代化的办公设备等，实现管理现代化，以提高地方税管理的效率和质量，真正实现地方税管理步入规范化、标准化、公平化、透明化的快车道，从而全面提升地方税收管理水平。

　　三、实行分税制后对加快、提升和完善地方税征管水平意义非同一般

　　税收征管从原始的“作坊式”手工操作的“粗放式”管理发展到21世纪初“集约型”的“精细化”管理，管理革命已发生了翻天覆地的变化。实行分税制后，使我国的税收信息化建设、办公设施现代化，实现管理现代化即将在整个地税部门成为现实。“依法治税，从严治队，科技加管理”是加快税务“管理革命”的基础，由于分税制所具有的特征，它在处理中央与地方、国家与企业的关系以及强化和提升税收管理等方面都能发挥积极的不可替代的作用，意义重大。

　　1、实行分税制，有利于更好地发挥地方财政在经济管理中的作用。“调动积极性，权力下放是最主要内容”，分税制是通过确定地方政府的职责范围来确定地方政府税收管理权限和税收收入，为地方政府发挥自身功能提供了财权和财力保障。同时，实行分税制之后，地方政府收入大小只能依靠地方自身的努力程度。这样就只能促使地方政府把主要精力放在发展生产，扩大财源上充分发挥地方的积极性和主动性。

　　2、实行分税制后，有利于正确处理中央政府与地方政府财政关系。分税制依据事权与财权相统一的原则来确定中央与地方政府各自的收入范围，地方既无必要，也无理由与中央讨价还价，因而，可以改变过去财税体系里中央与地方的扯皮现象。各级财政单独核算，自求平衡，这样有利于稳定中央和地方各级政府之间的财政分配关系 实现真正意义上的财政分级管理。

　　3、实行分税制后，有利于提高税收管理效果。分税制是按税收特征划分各级政府收入，在划分税源的过程中，把税收权限与各级政府的利益紧密结合起来，各级政府势必自觉加强对本级收入和征管，不断完善各税种的征收管理，大大减少税收征收过程中的跑、冒、滴、漏，保证国家税收收入不受损失，同时降低各项征收管理成本，确保各项建设资金足额到位和实现财政平衡。