增值税改革对地方税收收入影响“最小化”的对策选择
在全国范围内推行增值税改革的模式在学界大致有三种：第一种是以目前东北三省试点转型增值税为蓝本，在所有行业对生产用机器设备全额抵扣的改革模式；第二种是在第一种基础上扩大抵扣范围，对所购全部固定资产包括机器设备和房屋建筑一次性抵扣，即消费性增值税改革模式；第三种是进一步扩大增值税征收范围，对产品的全部流转环节产生增值额，不分行业全部实行增值税，完善增值税征收链条的改革模式。本文主要从增值税转型改革在全国范围推开后，对地方税收的长、短期影响以及如何兼顾中央和地方利益这一角度进行探讨。笔者认为，这三种税改模式各存利弊，第一种模式相对于第二种模式，可操作性强，税改成本也较低；相对于第三种模式，影响地方收入可达“最小化”，改革带来的震动较为平缓。考虑到改革积极稳妥、局部与整体利益的兼顾以及保持经济活力和政治稳定等多种因素，最优选择应为第一种模式。
最优模式的影响因素分析
（一）地方短期减收数据测算
在较短的时间跨度内，按静态指标全国减少增值税收入1500亿测算，则地方收入减收165亿（地方税3个附加税种占增值税总额的11%）；按共享税中央与地方3：1的分成比例，则地方税收减收500亿，二者合计665亿，即地方税减收幅度占全国增值税减少数的44.3％。
（二）长期减收因素分析
目前，我国的地区差异和行业布局存在明显不均衡性，各地经济发展不平衡的状况并未趋缓，而东北地区属同一类型经济模式，在转型试点过程中的经验做法在全国范围内的示范和借鉴意义颇为有限，至少短期内难以管窥。并且，增值税转型改革向消费型模式每迈出一步，就会带来新一轮的投资热甚至过热的后果，因此刺激投资的消费型增值税改革宜缓不宜急。从长期看，3到5年之后全国增值税改革推行的效果预测，地方财政受影响的因素还将增多。民间投资的规模会不断扩大，产业结构发生悄然改变，地方税收入将受到减收影响。如：扩大增值税抵扣范围后，税负减轻，资金流动加快，效益提高，促使一部分原来从事营业税应税项目的投资人转变投资方向，成为增值税纳税人。由此造成的地方税减收，尽管具体数值不易测定，但对中小企业的影响程度不容低估，而且其程度高低直接与增值税转型改革的幅度和范围呈正相关。
第二、三种模式的不利因素分析
（一）第二种模式
在一步到位实行消费型增值税以后，地方税收中建筑安装业和销售不动产税目中的税源将同时消失，房产税等地方税种面临重建与调整，增值税税基也进一步缩小，同步影响地方收入中的共享税比例。在国家不调整比例分成和财政补贴政策的情况下，地方收入锐减、财力不足，影响和挫伤地方政府谋求经济发展的积极性和主动性。
大量的事实表明，增值税转型改革对地方财力的短期影响，通过完善财政转移支付手段或财政补贴形式予以解决弊端多多，转移支付也是需要成本的。由于人所共知的原因，地方向上级跑要经费、申请补贴、跑“部”进京等风气助长的不正之风愈加使贫者愈贫、富者愈富，地方经济的良性发展无从谈起，地区经济发展的不均衡性只会扩大和加剧。而由此衍生的其他社会问题，若在短期内得以有效解决更非朝夕之功。因此，笔者不主张在解决地区财政苦乐不均的长期问题上动辄采取财政补贴形式，而是要靠税收制度本身的制约激励作用，如降低增值税税负的同时兼顾地方税税制的调整和改革，调动地方自我调节经济的能力。从长远趋势看，扩大直接税、降低间接税在整个税制结构中的比重是调节地方经济的有效方法，要尽快改变增值税在中国税制结构中的绝对主导地位，适当开征和丰富地方税种，发挥税收对地方经济的宏观调控作用，减少靠财政补贴维持地方政府运转的不利局面。
（二）第三种模式
依据“完整链条论”，认为凡是涉及到产品、劳务的行业都要用增值税的链条联接起来全部实行增值税。分析现行征收营业税的行业项目，几乎都与产品、劳务有关，如营业税中交通运输业涉及到征收增值税的燃料、运输设备和修理配件；建筑安装业涉及到征收增值税的各种建筑材料；营业税中的销售不动产业的房产，其构成房产的原材料，全部是征收增值税的；甚至营业税中的餐饮业也涉及到征收增值税的粮食产品，烟酒糖茶、燃料、饮具等；服务业中的所有项目，也无一例外都与征收增值税有关联。如果这一理论成立，营业税就失去存在的基础和必要了。
从税制改革的总体构成看，增值税、营业税和其他税种的作用是相互联系、密不可分的一个整体，缺一不可。而且，1994年以来新税制改革运行的实践证明，在不同的行业确立征收增值税、营业税的改革是成功的，特别是营业税税目设置是科学合理的。营业税税种的设置，不仅计算简单，方便征收，而且有利于促进企业加强经济核算，也有利于税务机关加强税收管理，有效减少税款的跑、冒、滴、漏；更有利于调动地方政府发展经济、发展第三产业的积极性，从而促进消费、促进整个经济的发展。十几年来，营业税的征收比例逐年提高，已占地税收入的70％左右，是地方财政收入的主要来源。
如果按照“完整链条论”扩大增值税、减少营业税的征收范围，不仅需要重新评价1994年税制改革的成果，重新认识营业税的作用，而且对营业税的影响是直接和巨大的，将导致地方税收入大幅下降，带来中央财政与地方财政重新分配等更复杂的问题，对现行增值税的征收管理无疑是雪上加霜。笔者认为，现行增值税管理存在的一系列问题，根本原因不在于链条作用的范围大小，而在于对增值税的征收管理缺少清醒正确的认识。
由于增值税计算过程的复杂性，现有税务工作人员能全面掌握企业供、产、销全过程并准确计算增值税的为数不多。为了适应税务机关队伍现状，简便增值税的征收管理，现行增值税管理要求税务机关侧重掌握销售和供应两个环节。为此，税务机关把重点放在税控防伪发票上，认为只要是税务机关印制并有税控防伪标志或者税务机关开出的发票，都可以作为进项税额核算，当进项税额大于销项税额时，就能不缴或少缴增值税。但这仍然无法遏制某些不法商人为增大进项税额达到偷税目的，而虚开、骗开、假开增值税发票的态势。笔者认为，解决这一问题的根本是明确在企业供、产、销三个环节的税收管理中，工作重点放在哪个环节。
理论界提出“完整链条论”，把管理的重点放在供应环节。因为企业采购供应环节都需要有发票结算、报销、核算，发票金额直接涉及进项税收。目前企业能入账的发票有增值税发票和营业税发票两种，增值税发票又分为专用税控防伪发票和普通增值税发票。其中，除交通运输外，只有专用税控防伪发票能作为进项税收抵扣增值税。由于专用税控防伪发票既有购进生产用的原材料，也有非生产性的基本建设用的原材料，两者很难划分。为了进一步简化计算，在购进环节就不再区分生产消费与基本建设消费，只要有专用增值税发票注明的税款就给予抵扣，即实行真正意义上的消费型增值税。但笔者认为，如果不分用途、不分企业采购行为的真伪，只要有专用税控防伪发票就一律承认其进项税收，虚开、假开增值税发票偷税之风只会更加猛烈，而不会受到遏制。
在实践中，增值税管理的重点通常放在销售环节。对修理修配业、加工劳务及年销售额不足180万元的小规模纳税人，不管其进项税收大小如何，一律按销售收入实行定率征收，在一定程度上方便了税收管理、减少了漏税。但如果扩大增值税定率征收的范围，或把征收营业税的某些行业项目改为定率征收增值税，那么还不如把小规模纳税人定率征收增值税的项目改为征收营业税更为恰当。
笔者认为，无论是销售环节还是供应环节，都不能完整正确地提供增值额，只有生产环节能够正确核算增值额。解决增值税虚开、骗开、假开发票的根本在于抓好采购供应环节和销售环节的同时，把增值税管理的重点放在生产经营环节的审核上。就生产环节而言，它又包含了经营环节，生产与经营应该同属一个环节，如果企业购进的各种原材料、物资与生产经营没有联系，本期又没有实现销售，或者以后也不能实现销售，那么该企业的这部分进项税收就不允许抵扣销项税收。也就是说，供应环节的进项税收如果与生产经营环节没有关系，该进项税就不能抵扣销项税。
供、产、销三个环节全面监控，重点是税务机关要对进项税收进行审核，否则，再完善的税制也会有隙可钻。不能因为增值税的管理复杂，干部队伍素质不能适应，就把对供、产、销三个环节的监控简化成只对供、销两个环节的管理。如果还用“完整链条论”来解释增值税的管理，笔者认为不是这个“链条”不大、不完整，而是在管理上砍掉了生产经营这个重要环节的管理，而使增值税管理的“链条”中断了。因此，制定和完善相应的税收政策，全面提高税收干部队伍的业务素质，才能从根本上解决增值税管理存在的一系列问题。
而且，从具体操作效果考量“完整链条论”更是得不偿失。在房地产业和金融保险业等归入增值税征收范围后，如何计算流转额和扣除额需要做大量的分析测算，还要调整国地税征管方式，重新划分税收管辖区域，修改软件平台以及人员培训等，税改成本较大。而从目前征管的水平和质量来看，地税部门的征管水平已经提升到相当高的层次，管理缺位和管理盲区基本消除，频繁易主只能增加管理成本和企业负担。
从纳税人角度看，据统计，在增值税纳税人中，小规模纳税人所占比例全国平均数在80-90%左右，其经营具有广泛性、分散性和隐蔽性的特点。由于小规模纳税人是按销售额直接乘以税率缴纳增值税，与营业税按流转额征税的计算方法一致，因此改变征收范围并无实际意义和作用。而且，在营业税纳税人中，交通运输业和建筑安装业多以中小企业为主，达不到增值税一般纳税人的准入条件，只能以小规模纳税人的身份进行经营。经测算，小规模纳税人的实际税收负担率为5.66%，大大高出一般纳税人的3.97％和营业税纳税人的实际税负。改变征收范围只能给广大中小企业增加税负，失去发展后劲。而中小企业的发展兴衰直接关系到地方经济的活力、劳动就业的程度、社会和政局的稳定。
综上所述，笔者认为应以购进机械设备、生产经营的各种原材料、辅助材料、低值易耗品、修理用配件等全额抵扣的方式作为增值税转型改革的下一步方向。这样才能最大限度地消除或降低改革震荡和其他不利影响，对地方财政收入的减收也控制在适当范围，有利于地方政府调控和发展经济，挖掘地区发展潜力，使中央利益和地方利益之间平衡兼顾，互惠双赢。
