地方税费改革的国际比较与借鉴
一、市场经济国家收费规模及其收费管理的比较
世界各国对税收的管理办法比较一致，即税收的开征和调整要经过立法机关批准，税收收入和支出需纳入财政预算管理，对收费的管理，不同国家的具体做法虽然不尽一致，但是收费作为政府取得收入的一种补充形式，在国外，特别是市场经济发达国家，大都具有以下共同的特征：
1.收费主要集中在地方政府一级，其收入纳入统一的财政预算，对税收和收费实行分列预算，分别管理。
一般市场经济国家，中央一级政府基本上没有收费，税收是其主要收入来源，收费收入所占比重很小。1991－1998年，各国中央政府通过收费筹集的收入占经常性收入的比重，一般在6％－15％之间。其中，美。英、法、日、意等工业发达国家中央政府的收费收入，其比重一般保持在10％左右。而在地方政府一级，情况就有所不同。据有关专家对近年来九个主要西方市场经济国家地方政府非税收入（主要是收费收入）占财政收入的平均比重的研究，一般在22％以上，若将非政府机构提供的收费收入计算在内，其比重可达到40％左右。表明收费收入是市场经济国家地方政府财政收入的重要来源，与税收具有同等重要的作用。但无论是哪个级次的政府，对收费收入都纳入财政预算统一管理，基本上消除了其游离于预算管理之外造成的负面影响。
2.任何收费项目的设置都必须通过法律程序，具有法律依据。
各国政府对收费管理的共同特点是，出台任何收费项目及其方式和数量都要求有严格和复杂的法律和行政程序。对于社会公益服务事业的收费和支出的预算与决算，政府必须进行审查和批准，并对其财务情况进行审计和监督。同时，发达国家对公共服务的收费标准的确定还需要遵循一定的原则，并需经过严密计算和公众讨论。目前世界各国普遍的收费定价是按低于平均成本的边际成本收费。采取这一方式的原因主要有三点：一是对于部分纯粹公共商品，收取一定费用有利于减少浪费；二是对混合商品提供补贴，鼓励其按边际成本定价，以刺激消费，例如对公共交通设施提供补贴；三是对较低收入者给予适当照顾。
3.收费具有服务报偿的性质。
在典型的市场经济国家中，政府收费最大的特点还表现在它的公益服务性。在这些国家中，由于政府职能的限制，政府只提供公共商品和混合商品，而不提供私人商品，因此其划分税收与公共部门收费的具体标准就是，依据纯粹公共商品与混合商品的区别，以是否存在无偿性为标准，来确定是采取征税方式还是采取收费办法弥补提供公共劳务或服务的成本。如日本、韩国、法国以及香港地区，对于公共交通、城市供水、邮电通讯等与居民生活密切相关的公益事业大多实行收费而不是通过税收来解决资金问题，由于对公益服务事业收费比对其征税更容易使被征收对象接受，收费比税收的无偿支付更有利于节约和注重成本、效率，同时也有利于减少资源浪费和政府支出。因此，大多数国家（地区）对公益事业这种混合商品采取收费的方式弥补其成本是符合自身特点的，也是行之有效的一种方式。
二、借鉴国际经验，清费立税，规范政府收入机制的基本思路
通过上述对发达国家与地区政府收费情况的概括总结，笔者认为当前我国在运用税收与收费这两种不同的收入分配形式时存在两个突出问题：一是以费挤税，税“小”费“大”，本末倒置。二是在运用收费形式时，未能将其纳入法制化和预算管理的正常轨道，以致使收费出现过多过滥的无序化状况。针对这两个问题，规范税费关系的总体思路应从两方面入手：
（一）治理收费的思路
目前的各种收费按其征收特点大体可分为四类：一是各种规费，即国家机关或事业单位为居民或团体提供特殊服务或实施行政管理收取的手续费、注册登记费、诉讼费、证照工本费等，此类收费的数量一般以服务的直接成本为限。二是经营性收费，即某些事业单位以盈利为目的，按照市场准则对所提供的服务收取的费用。三是税收性收费，即凭借政府权力收取的，交费与受益无直接关系，具有强制性、无偿性、固定性的收费，包括基金及相当部分的行政事业收费。四是不合理收费，即背离市场化要求，阻碍经济发展，损害人民利益的收费。
从上述对收费的分类来看，目前治理收费是一项复杂的系统工程，应本着先易后难，循序渐进的原则进行。总体设想是取消一部分，保留一部分，规范一部分，改税一部分，对不同种类的收费采取不同措施。
1.取消一部分。即取缔各种不合理的收费、摊派、赞助等。具体操作可对照国务院和财政部下达年度全国性及中央部门行政事业性收费目录执行，凡不属于费的性质或不在目录上列示的项目，应坚决取缔；对省级及以下政府的收费项目，违背国务院及财政部的有关规定的各项不合理收费，也应予以取缔。
2.保留一部分。对于规费，应当予以保留。并进一步完善其管理制度，使规费真正成为政府财政收入的一种补充。规费是真正意义上的世界普遍性收费，此类收费完全必要，而与税收形式相比，又具有不同的特点。因此不存在费改税的问题。规范化的做法是纳入预算，依法管理，并严格控制征收范围。
3.规范一部分。对于经营性收费，应逐渐从预算和预算外资金中剥离出去，实行自收自支，自负盈亏，依法纳税，完全推向市场。在必要的情况下才通过法规对收费标准等进行约束。
4.改税一部分。对于一些具有税收“三性”特征，具备税收的实质，只是以收费的形式存在的收费项目，应创造条件，将其尽快规范为税收。目前这些以收费形式出现而实质上的税收大部分为预算外资金，存在项目重复、收取依据软化、多头管理、收支一条线、缺乏监督、使用效益差等缺陷，亟待还其税收的本来面目，纳入规范的预算管理，提高征收刚性。
（二）税费综合改革的思路
由于进行“费改税”的改革既涉及至国家与企业、居民分配关系的调整，又涉及到中央与地方政府的分配关系，以及财政税务部门与其他部门的财力财权关系，加之收费项目繁杂，改革的难度可想而知。因此，应当全盘考虑，统筹兼顾。“费改税”的途径主要有：一是将部分收费并入现行设置的税种中，尽可能避免税种过多，增加人民的重税感。二是将不能合并且具有独立性质的收费在税收体系中设置新税，以充分发挥其调节作用，增强税收刚性。具体思路是：
1.改革房产税、土地使用税，将土地管理方面的收费纳入其中。
2.改革城市维护建设税，将用于城建方面的挖掘费、城市建设费、市政设施配套费等收费项目并入其中。
3.改革资源税，将资源方面的收费并入其中。将资源补偿费与资源税合并。
4.改革农业税，对农业税制进行调整与完善，对农牧民的收费，要结合农业税的改革，将其中在国务院确定的合理负担限度内的部分转为农业税收，超出部分一律取缔。
5.设立燃油税。原拟出台的燃油税改革方案由于种种的原因未能如期实行，但是此项改革已是大势所趋。
6.设立社会保障税，以代替各种社会保障方面的收费。
7.取消现行的教育费附加以及地方教育基金等收费项目，改为征收独立的教育税。
8.改收取排污费、环境卫生费等为征收环境保护税。
如前所述八个方面的收费，因其已具备或基本具备税收或准税收的性质，收费规模较大，收入来源稳定，涉及面较广，受益面较宽，并且具有连续性和持久性的特征，将这几种收费规范为税收形式后，有利于在平衡负担的前提下，保障国家财政收入的增长与国民经济发展的协调、均衡，有利于在完善征管机制，降低征收成本的同时，实施财政预算对全社会资金进行分配与再分配的规范管理，提高有限资金的使用效益，有利于将政府财政宏观管理职能的强化有机地融于对社会分配关系的有效梳理之中，切实处理好聚财与调整。重组经济利益的关系。
