关于农村税费改革的回顾与思考

　　内容提要：通过安徽省近三年的试点，农村税费改革大大减轻了农民的负担，规范了税费的征管，进一步改善了农村党群干群关系，取得了积极的成效，但农村税费改革仍是初步的，还存在不少矛盾和问题。因此，必须按照“巩固、规范、完善、配套”的要求，进一步加大对农业、农村的投入，调动基层干部的积极性，把减轻农民的负担作为治本之策。

　　关键词：农村　农业　改革

　　十六大报告明确指出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。”中国的基本国情是农村人口占了全国总人口的绝大多数。因此，要全面建设小康社会，必须尽快使农村全面达到小康。经过20多年的改革和发展，我国农业和农村经济取得了举世瞩目的成就，步入了一个新的发展阶段。但由于各种原因，农村中一些矛盾在发展过程中也积累下来，并逐渐显现出来，“三农”问题尤其是农民负担过重、收入增长缓慢问题越来越突出，挫伤了农民的生产积极性，影响了农业和农村经济持续健康发展以及农村社会的稳定，成为制约国民经济和社会发展的重大问题。党中央、国务院审时度势，在对农业农村形势进行正确判断的基础上决定在安徽全省率先试点开展农村税费改革，全面调整农村分配关系。这一重大决策，符合我们党一贯主张的保障农民利益、保护农村生产力、让农民休养生息的方针，是解决新时期“三农”问题的创造性探索，体现了“三个代表”的重要思想，是新阶段党在农村的爱民之事、富民之策、德政之举，可以说是建国50多年来继土地改革、家庭承包经营之后农村分配关系的第三次重大改革。

　　从近三年的试点情况看，农村税费改革的主要作用：一是大大减轻了农民负担，维护了广大农民的根本利益。农村税费改革的首要目标和基本出发点是减轻农民负担，重新明确农民的赋税责任，彻底取消所有不合理收费与乱摊派、乱罚款，并从源头上堵住随需而征、随意加重农民负担的口子，代表和反映了广大农民群众的共同愿望和根本利益。税费改革前，农民除了缴纳农业税、乡统筹费和村提留外，还要另外缴纳乡村两级规定的一些收费项目，如教育集资、农业开发费等。税费改革后，农民只缴纳纳税通知书和农民负担监督卡所规定的项目，其他任何乡村两级所添加的项目，农民可以拒付，从而使农民的总体负担大大减轻。据统计，合肥市农民总的税费负担和人均负担水平比改革前分配下降了34.3％和30％，基本堵住了农民称之为“无底洞”的“三乱”现象。二是规范了税费征管，理顺了国家、集体、农民之间的分配关系。农村税费改革，重在强化农业税收的功能和权威，着力建立与市场经济相一致的新型农业税收制度，真正实现了“交足国家的，留够集体的，剩下都是自己的”，由缴“糊涂账”到缴“明白账”，由“今天收，明天收，无天收”转为“一次收，一次清，以后全清”，从制度上规范了农村分配行为，理顺了国家、集体、农民之间的利益关系，使农村税费征管工作和分配关系迈向规范化，较好地解决了征管工作中的“以债抵税”、“基层干部垫税”、“随意多收、以支定收、强行收取”和“农民互相观望而迟交赋税”的问题，农民纳税交粮的积极性和自觉性也大为提高，有的地方出现了多年未见的排队缴税的喜人场面。三是进一步改善了农村党群干群关系，巩固了党的执政地位。我们党的执政地位是历史赋予的，人民赋予的。因此，无论何时何地，我们都要全心全意为人民服务，保持党同群众的血肉联系。农民是人口比重最大的群体，如何做好农民工作，赢得农民拥护，关系到我们党的执政地位和群众基础的巩固，是我们党执政兴国必须首先解决的问题。近几年来，农村一些地方党群干群关系紧张，屡屡发生了干群冲突、恶性案件和群体性上访事件，多数是因一些乱收费、乱摊派加重农民负担或强行征收引起的。另外，从基层工作的方面来说，农村基层干部为了完成上级部门的任务和解决乡村开支问题，长年累月忙于挨家挨户催粮收钱，难以致力于抓发展、搞服务，很容易引起群众的不满。实行农村税费改革，用法治的办法、规范的税制控制农民负担，既从源头上制约了不正之风的滋生，从制度上促进了基层的党风廉政建设，又把农村基层干部从催粮催款中逐步解脱出来，减少了与群众之间的直接冲突和矛盾，有效地改善了党群干群关系，进一步增强了基层党组织的吸引力和凝聚力，提高了党和政府在人民群众中的威信。群众普遍反映现在“交得明白，交得放心”、“负担不重了，干部不凶了‘”。

　　结合合肥农村税费改革的实践历程，要使改革顺利健康地进行，需把握以下几点：

　　一、必须把减轻农民负担作为首要目标。开展农村税费改革，不能不算财政平衡账，但不能光算财政平衡账，更重要的是要算农民负担账，把保护农民群众的根本利益作为考虑问题、制定政策的出发点和落脚点。在实际工作中，我们坚持这一原则，深入村户，细致调研，科学测算，制定出科学的可操作的实施方案，实现了三个不突破：农业税税率不突破7％，农业税附加比例不突破20％，改革后农民税费负担不突破1997年的水平。征缴税收时，严格实行“八到户”（即税收政策宣传到户、征收任务落实到户、征收清册编制到户、张榜公布到户、纳税通知书下达到户、税票开具到户、征收结算到户、减免落实到户）、“十不准”（即不准借改革之机，巧立名目，变相加重农民负担；不准以任例形式组织小分队、更不允许动用公安、司法力量到农民家中扒粮食、牵牲口、搬家俱，强行征收农业税及附加、农业特产税及附加；不准收税不开票和收税打白条；不准突破省批准的农业税税率及其附加比例；不准随意扩大农业税征收范围；不准向农民乱集资、乱收费、乱摊派、乱罚款；不准将生产性费用同农业税混征；粮食部门不准以任何理由拒绝代征农业税及附加；不准代征除农业税正税及附加以外的任何款项；不准截留、挪用税款及附加）的工作纪律，严肃查处违反改革政策的行为。

　　二、必须注意统一思想和宣传发动工作。我们一切正确的决策归根到底来源于广大干部群众，决策的实施最终也要靠广大干部群众。依靠广大干部群众的智慧和力量推进各项事业，历来都是我们党的重要工作方法。推行农村税费改革，既要减轻农民负担，又要保障农村基层政权运转，只有得到广大干部群众的广泛理解、信任和支持，才能顺利实施，取得成功。我们坚持社会宣传、新闻宣传和思想政治工作三管齐下，运用广播、宣传栏、流动宣传车、专题文艺演出、进村入户上墙等各种宣传形式，把政策原原本本、不折不扣地交给广大干部群众，让政策家喻户晓，人人明白，把宣传的过程变为教育、引导、发动干部群众的过程，使改革成为干部群众的自觉行动。通过向群众和少数思想不通的干部宣传政策、分析利弊、阐明道理，最终得到广泛的理解和支持，从而营造一个全社会理解支持农村税费改革的良好氛围，为农村税费改革的顺利实施奠定了良好的思想基础。

　　三、必须着力化解难点问题。农村税费改革，对于试点地区来说，是一项全新的事业，没有现成的模式和成熟的经验可以遵循，而且在改革的过程中必然会遇到这样那样的矛盾和困难，需要我们始终保持坚韧不拔、开拓创新的精神状态。税收征管、保证支出、乡村债务和集体公益事业一直是基层干部感到头疼、耗费精力最多的事，为了有效地解决这些难点问题，合肥市农村基层干部在实践中积极探索，创造了“三定一公开”（即定时、定额、定点征收和政策公开）和纳税大厅集中征缴的方式，既方便了群众纳税，又减轻了干部压力；提出了“五个一块”（即通过争取省里转移支付支持一块、市里实施乡镇解困工程补助一块、县区完善财政管理体制配套一块、乡镇机构改革精简人员压缩一块、村级并村减员节约一块）的工作思路，积极化解乡村债务，在一定程度上缓解了乡村财力缺口，保证了乡村支出需要，维持了乡村正常运转；实行了农民事、农民议、农民管的“一事一议”管理制度，有力地促进了农村村务公开、财务公开工作，加快了以民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村民自治进程。

　　四、必须搞好配套改革。农村税费改革是在各方面问题长期积累名种社会矛盾积淀较深的情况下提出并实施的，它不仅涉及到生产力和生产关系的矛盾，而且涉及到经济基础和上层建设的矛盾，是一项非常复杂的系统工程。从系统论观点来看，构成系统的每个要素或部分都是相互联系、相互依赖、相互作用和相互制约的，一旦某要素或部分发生变化，必然引起其他要素的联动。因此，我们在确保减轻农民负担这一首要目标的同时，按照统筹设计、同步实施、整体推进的原则，加快推进配套改革，取得了初步成效。一是精简乡镇机构和人员。本着“精简、统一、效能”的原则，对乡镇党政机构进行改革，归并设置过多过散的事业单位，压缩乡镇行政和事业单位人员编制，清退各类临时人员，裁减超编人员，分流富余人员。全市110个乡镇的行政机构及其编制压缩到330个和3366个，分别比改革前减少657个和374个，事业机构及其编制（不含学校、卫生院）压缩到670个和3599个，分别比改革前减少833个和1248个，为从根本上解决农民负担问题提供了新的体制支撑。二是进行井村减员。在充分尊重农民意愿和当地自然历史条件的前提下，按照大井小、强并弱的原则，积极稳妥地调整村级规模。至2001年底，全市共撤并行政村410个（并村前是2015个），减少村干部5984人，较大幅度地扩大了村级规模，有效地精简了村干部队伍，进一步减轻了村级支出压力。三是完善县乡财政管理体制。从有利于乡镇财政建设和经济社会事业发展出发，重新划分县乡财政收支范围，核定收支基数，合理细化乡镇的事权与财权，明确改革后新增加的农业税收入全部作为乡镇固定收入，全面实行乡镇行政事业单位财务“零户统管”，建立工资专户，努力做到乡事乡办、乡财乡理、权责结合，为基层政权组织的正常运转和各项事业的健康发展提供了制度保证，使农村税费改革得以顺利推进。四是调整农村中小学布局。根据地理环境、人口分布与预测、经济社会发展现状与趋势，合理规划和调整农村中小学布局，适当集中办学，减少农村中小学数量，扩大学校规模，进一步优化了农村教育资源配置，提高了农村中小学的办学效益。据统计，过去两年合肥市共调减小学123所、初中9所。同时，我们还出台了减轻村级负担的若干规定，取消了涉及村集体和农民出钱、出物、出工的达标升级活动，禁止向村集体和农民乱收费、乱集资、乱摊派、乱罚款，禁止向村集体摊派和强行征订各种报刊书籍，大力压缩村集体招待费开支等，有效减轻了村级的负担。

　　五、必须加强领导督查。农村税费改革是一场深刻的社会变革，涉及农民、基层组织、地方财政及有关部门的实际利益，是农村利益关系的一次重大调整，要确保成功，离不开各级党委政府及党政一把手的高度重视、大力支持和务实作风。在改革实施过程中，从市到县乡镇都成立了以党政主要负责人为领导的、有关职能部门参加的领导小组专门抓这项工作，层层落实领导责任制，各级党政一把手亲自抓，负总责，从改革前期的调研，到改革方案的制订，乃至改革过程中的工作协调和督查，都亲自参与，做到领导责任到位，坚决杜绝领导不力、组织不严、工作不慎的情况发生。我们还特别重视建立一个切实落实到位、保持政策的连续性和稳定性、防止农民负担反弹的监督管理机制，如建立税收工作督导制度，由市向县区、县区向乡镇派出督导巡视工作组，加强对各地税改日常工作的检查、指导，还不定期采取交叉检查、抽查、农民问卷调查等方法，进行全市性的税改工作检查，推动税改工作大检查，推动税收工作顺利推进。同时建立健全农民负担监测、信访举报、案件查处等专项制度，充分发挥人大、政协、舆论宣传等部门的监督作用，拓宽农民反映问题的渠道，形成农民负担全方位监督体系。

　　六、必须坚持减负与增收并举。农村税费改革后，农民负担下降了，但农民增收、县乡财力增强的问题仍然比较突出，实现减负、稳定、保运转的目标关键靠增加农民收入和财政收入。我们在推进农村税费改革的同时，重新审视农业农村的发展目标和思路，大力调整产业结构，努力发展壮大农村经济。就全市而言，我们在广泛调研的基础上，提出了跳出农业抓农业，拓宽思路兴农村，一手抓富民，一手抓强县（区），努力建设全省发展城郊型农业示范基地的思路，着重抓好三个方面的工作：一是以发展城郊型农业为重点，调整农业结构，大力推进农业产业化，加快富民步伐；二是以发展开发区和工业园区为重点，加快县（区）域工业发展，增强县（区）级经济实力，加快强县（区）步伐；三是以县城和建制镇建设为重点，加快推进农村城镇化进程。各县（区）、乡镇也都围绕全市的总体思路，结合自身实际，调整细化经济社会发展的思路和措施。这些举措促进了农村产业结构的调整和优化，推动了农村经济的协调发展，使农民收入在频受自然灾害的情况下保持增长。这成为我们农村税费改革的又一亮点。

　　总之，我们的农村税费改革取得了积极的成效，但仍然是初步的。由于是一项试点性的工作，所以改革仍是探索性的，还存在不少矛盾和问题，主要是：乡村面临财力减少与历史债务难以消化的双重压力，农村义务教育和基层政权及村级组织正常运转受到影响；有税无地与有地无税现象并存，土地抛荒严重，农业税收任务难以落实；农业税计税方法和计税依据不够科学，出现了人多地少税赋轻、人少地多税赋重的税赋不均现象，等等。解决这些矛盾和问题，既要注重现实问题的解决，又要着眼长远，既要靠地方的努力，又要靠中央的宏观决策。“三农”问题，尤其是农民增收问题必须引起高度重视，下大决心加以解决。否则，农村农民不能全面达小康，全国全面建设小康社会的目标就难以如期实现。当前，重点要抓紧就以下一些问题作出决策。

　　一要完善政策，使税费改革进一步走上法制化轨道。农村税费改革所取得的成果，从目前来看，还只是阶段性的。由于这项工作涉及面广，情况复杂，还需要按照“巩固、规范、完善、配套”的要求，对一些问题如农业税计税办法、因人和地的多少不同造成的税赋不均等，必须在政策措施上作进一步的调整和完善。高度重视农民负担监督管理，建立完善包括监测。信访举报、检查督促、案件查处等制度的农民负担监督体系，靠有效的监管机制防止农民负担反弹。

　　二要确保农村义务教育稳定发展。农村税费改革前，各地通过征收教育费附加和教育集资来保障义务教育开支，义务教育经费很大一部分由农民承担。税费改革后，教育集资被取消，教育经费列入地方财政支出，农村义务教育投资严重不足。而不断增长的教育支出需求形成较大的财政预算缺口，大大增加了地方财政的支出压力。合肥市三县财政基本都是吃饭财政，而教育支出在三县财政支出中少的占近30％，多的占41％，比例明显过大。实行义务教育是国家的责任。国家应通过加大财政转移支付来弥补因农村税费改革而形成的义务教育经费缺口，保证农村义务教育发展的正常需要。这样有利于加快农村教育发展，整体提高农民素质，更有利于农村的长远发展。

　　三要进一步加大对农业农村的投入。相对而言，农业是个弱质产业，受自然、市场因素影响大。加强农村道路、水利、供电等基础设施建设，对保障和促进农业农村的发展十分重要。现实的情况是，农业农村基础设施比较薄弱。仅就道路而言，合肥市尚有少数村不通车，乡村公路中大多数是砂石路，标准不高。过去，这些基础设施建设基本上是靠农民劳动积累工和义务工实现的。改革后，“两工”取消，政府要搞基础设施建设，就要出钱，由于地方财政紧张，根本没有更多的资金用于这方面，而农民目前收入也不高，即使通过“一事一议”的办法也很难筹集到足够的资金。这个问题不解决，农业农村的发展就会受到严重制约。国家要从财政、国债、信贷等资金方面加大对农业农村基础设施建设的支持，大型农业农村基础设施建设项目要坚持以国家投资为主。

　　四要调动基层干部的积极性，保证基层政权正常运转。农村税费改革切实减轻了农民负担，调动了农民积极性。但与此同时，由于财力减少，负债难还，乡村财政困难，一些乡村干部待遇下降，甚至不能按时足额拿到工资。这在客观上影响了基层干部的工作积极性和基层政权的正常运转。做好农村工作，仅农民有积极性是不够的，基层干部的积极性和合法利益要依法保护。我们的政权基础在基层，基层政权要巩固。国家要加大对地方财政转移支付力度，调动并发挥好两个积极性，推进农村经济社会持续发展和长久稳定。

　　五要把发展农村经济作为减轻农民负担的治本之策。减轻农民负担，仅靠税费改革不行，必须减法加法一起做，大力发展农村经济。税费改革后，如果农村经济得不到较快发展，各方面的困难势必会导致农民负担反弹，税费改革成果难以巩固。因此，不能就税费改革抓改革，而要围绕改革抓改革，大力调整结构，推进农业的市场化，积极发展产业化经营，推进农村工业化和城镇化，不断巩固和发展税费改革成果。