浅议个人所得税改革

　　一、个人所得税改革的必要性

　　我国现行个人所得税法自1994年施行以来，随着征收管理工作的不断加强，个人所得税收入逐年增长，到2001年已发展成为我国工商税制中的第四大税种。个人所得税调节个人收入分配、组织财政收入的职能日益突出。但随着社会经济形势的发展，也逐步暴露出一些问题，主要表现为：

　　（一）现行税法采用分类计税模式，对各个应税项目分别规定费用扣除和税率，不能就纳税人一年的全部所得综合计算征税，难以体现公平税负、合理负担的所得税基本原则。

　　（二）现行税法对大部分应税所得项目采用定额扣除、按次计征的办法，容易造成纳税人分解收入、多次扣除费用，存在较多的税收漏洞。

　　（三）现行税法确定的税基过窄，减税、免税项目过多，减免税政策不规范，实际执行中漏洞大，难以控管。

　　（四）现行税法没有规定纳税人和支付所得的单位向税务机关申报的义务，不利于监控个人收入和明确纳税人、扣缴义务人的法律责任。

　　为解决上述问题，进一步强化个人所得税调节个人收入的职能，有效地组织财政收入，必须加快现行个人所得税税制改革的步伐。

　　二、个人所得税改革应遵循的原则

　　针对实际工作中存在的问题，个人所得税改革应遵循以下原则：

　　（一）调节分配与组织收入相兼顾的原则。既要充分发挥个人所得税调节分配的作用，又要重视其组织收入的职能。新的个人所得税要通过合理设计费用扣除标准、税率、累进级距等，在加大高收入者的税收负担、维持或调低低收入者的税收负担的同时，保持一定数量的纳税人和收入规模。

　　（二）综合征税与分类征税相结合的原则。从我国国情出发，新的个人所得税法应选择综合与分类相结合的征税模式，将主要的收入项目归入综合所得，适用超额累进税率，加大对高收入者的调节力度。

　　（三）方便纳税与有利控管相结合的原则。既要适应我国现有的征管条件，尽量做到科学合理、简便易行，又要有助于加强和健全个人所得税的控管机制。因此，改革后的个人所得税应采用源泉控管，多方申报，交叉稽核，相互制约的征管措施。

　　三、个人所得税改革应涉及的主要内容

　　（一） 建立符合我国国情的综合与分类相结合的混合计税制度

　　比起分类税制，综合税制更能体现公平税负的原则，但对征管条件及水平的要求也较高。从我国的国情来看，目前完全实行综合征税模式难度较大。因此，参照国际上的一般做法，改革后的个人所得税法应采用综合与分类相结合的征税模式。待条件成熟后，再逐渐向综合税制过渡。

　　具体来讲，可以先将劳动所得和财产所得，包括工资、薪金所得，个体工商户的生产、经营所得，企事业单位的承包经营、承租经营所得，劳务报酬所得，财产租赁所得和财产转让所得等列入综合项目征税；对特许权使用费所得，利息、股息、红利所得，偶然所得和经国务院确定征税的其他所得等继续保持分类征税。列入综合征税的应税项目，是个人收入的主要来源，也是个人所得税的主要税源，约占全部个人所得税收入的70%.将这几类所得作为综合征税项目，既符合改革个人所得税制的指导思想，也兼顾了我国个人所得税征管的实际情况。

　　（二）对纳税人范围进行规范，适当调整和扩大税基

　　1.将自然人性质的个人、个体工商户、个人独资企业和合伙企业以及类似组织，在税法中明确为个人所得税的纳税人。

　　2.对免税项目进行适当调整。为适应经济发展及税收征管的需要，建议取消部分免税项目，如按照国家统一规定发给的补贴、津贴等；同时增加一些免税项目，如国家统一规定的失业保险金等。

　　（三）对费用扣除标准和税率进行适当调整，合理确定税收负担

　　1.可通过增加单项扣除的方式适当提高综合所得纳税人的扣除标准。考虑到个人支出项目不断增多，个人所得税费用扣除标准应适当予以提高。建议对取得综合所得的居民纳税人采用以下费用扣除方式：（1）基本费用扣除标准仍确定为每月800元，即年基本费用扣除额为9600元；（2）增加分项扣除，如按照国家统一规定缴纳的医疗保险金、养老保险金、住房公积金、失业保险支出，为购买自用住房而发生的贷款利息支出，不超过规定标准的子女教育支出等项目，可允许在计算应纳税所得额时扣除。

　　2.可保留并适当扩大附加扣除的范围。为保持政策的连续性，现行税法规定的“附加减除费用”的标准及适用范围可保持不变。另外，考虑到军人和残疾人等特殊纳税人的实际情况，也可给予适当数额的附加扣除照顾。

　　3.调整综合税率表。各种劳动所得和财产所得合并为综合所得后，应适用同一税率表。改革后的税法应以现行工资、薪金所得适用的9级超额累进税率表为基础，参考周边国家税率水平和国际减税趋势，并结合未来企业所得税税率水平，对级距和税率作适当调整，一般以6档或5档税率且最高边际税率不超过40%为宜。

　　4.调整非居民纳税人的费用扣除标准和税率。考虑到非居民纳税人在中国境内停留时间较短、流动性大、不易控管的实际情况，本着简化征管的原则，对非居民纳税人取得的工资、薪金所得以外的各项所得，应不再给予基本扣除和附加扣除，只允许扣除为取得收入实际发生的支出或者扣除收入的20%，并对工资薪金所得和经营所得以外的其他各项所得，以简便的比例税率20%征税。

　　5.应增加“指数化调整”的规定。为使个人所得税法更加科学、合理，增强稳定性和适应性，可以参考国际上一些国家的做法，依据居民消费价格指数的累计变化幅度，适时调整基本扣除、附加扣除、累进税率表的应纳税所得级距的数量标准。

　　（四） 进一步完善征管制度和强化征管措施

　　1.对综合所得坚持源泉扣缴办法，即在支付或取得所得时预扣、预缴税款，年终再汇算清缴，多退少补。

　　2.应对预扣预缴作出具体规定。考虑到现阶段我国的征管现状，应区别综合所得的不同应税项目采用不同的预扣、预缴办法。

　　（1）工资、薪金所得，纳税人每月取得该项收入时，减除按月平均的基本扣除和附加扣除，其余额按照税法规定的超额累进税率预扣预缴税款。这样处理，一是不会因预扣税款而影响广大工薪收入者的基本生活支出；二是把大部分靠工薪收入生活的低收入者排除在外，并可大大缩小年终汇算清缴时的申报面和退税面。

　　（2）经营所得，可以当期实际应纳税额或上年实际缴纳税额或主管税务机关认可的其他方法按月或按季预缴。

　　（3）劳务报酬所得，可按照一次收入减除必要支出后的余额是否超过一定数额为界，以相应的税率作为预扣率预扣预缴，该预扣率应结合税法采用的累进税率表科学测算后确定。

　　（4）财产租赁所得和财产转让所得，以其收入额减除必要支出后，按适当的预扣率按次预扣预缴，该预扣率也应结合税法采用的累进税率表科学测算后确定。

　　考虑到纳税人可能兼有综合所得项目中的多项收入的情况，如果允许减除基本扣除和附加扣除，将会出现化整为零、逃避预缴税款，从而失去监控的问题。因此，建议新税法对经营所得、劳务报酬所得、财产租赁所得和财产转让所得项目预扣预缴税款时不减除基本扣除和附加扣除，年终汇算清缴时再给予减除，税款多退少补。

　　3.应增加建立纳税人识别号的规定。世界各国的经验表明，建立纳税人识别号并在涉税事务中强制使用，是实施税源监控的有效手段。我国在建立纳税人识别号方面刚刚起步，有必要在个人所得税法中作出明确规定，并在征管实践中加速推行。

　　4.应增加纳税人申报的义务。改革后的税法应明确纳税人向主管税务机关申报个人应税所得的义务。考虑到我国的实际征管能力，在实践上可允许年收入在一定数额以下的纳税人选择暂不申报。

　　5.应强化扣缴义务人的法律责任。企业、事业单位、行政机关和社会团体等一切扣缴义务人向个人支付应税所得时，必须依法扣缴税款；同时，扣缴义务人向纳税人支付的一切应税所得，无论是否达到纳税标准，都必须向主管税务机关申报。

　　6.规定第三方申报义务。个人所得税征管是一项复杂的系统工程，需要各有关方面的配合。为此，税法应明确单位和个人向税务机关提供与纳税人相关的资料信息的义务。

　　四、个人所得税改革应完善的配套措施

　　个人所得税的改革，既涉及税制模式的改变和税收政策的调整，又要求进一步完善征管制度，加强有关部门的配合。因此，除了完成改革个人所得税法的法律程序外，还应针对新的混合税制模式采取相关的配套措施。

　　（一）加快分配体制改革的步伐，理顺社会分配关系，建立透明的初次分配机制，使收入分配规范化、法制化、透明化。

　　（二）建立税务机关对个人收入的信息收集和交叉稽核系统以及银行对个人收支的结算系统。实现收入监控和数据处理的信息化。对个人和机构实行统一编码制度。在中央、省、市（地）和县（区）建立数据处理中心，并尽早实现税务、银行、工商、文化、广电、出版、外经、外交、房地产管理部门之间的联网，实现信息共享。

　　（三）建立完善的个人财产登记制度和个人金融资产实名制度。对个人存款、金融资产、房地产以及汽车等重要消费品实行实名登记制度。同时，切实改进现金管理办法，逐步减少现金往来，强制推行信用制度。

　　（四）建立规范的工资发放制度和管理办法。一是所有补贴、津贴和工资外发放的各类实物、有价证券等，一律进入工资表；二是强制建立个人工资账户，单位向个人的支付一律通过个人工资账户来进行，做到收入工资化、工资货币化、货币信用化、收支透明化。