个人所得税制改革建议
[摘要]与发达市场经济国家形成鲜明对比的是，现今我国财政收入中个人所得税明显偏低（2001年1.5万多亿元税收中个人所得税估计不到1千亿元）。因此，在今后5至10年中我们应逐步改革我国的个人所得税制，使个人所得税逐步成为主体税种。具体建议如下：1、把个人所得税真正改为中央与地方共享税。2、尽可能减少个人所得税的免征减征项目，争取收入面前人人平等，实现公平纳税。3、简化并优化个人所得税制，降低征税成本，协调各方利益。
综观市场经济比较发达的国家，其在税制上有这样的特点：90％以上的财政收入来源于税收，中央财政收入要占到整个财政收入的一半以上，个人所得税是中央财政收入的最大来源。香港学者薛天栋20年前对这一特点作过理论解释。他认为，与间接税相比，直接税不可转嫁，更能反映税之本质；与其他直接税相比，个人所得税更能兼顾公平与效率，“最值得推举”（薛天栋，现代西方财政学，上海人民出版社1983年，P73—P78，P116—P120）。
与发达市场经济国家形成鲜明对比的是，现今我国财政收入中个人所得税明显偏低（2001年1.5万多亿元税收中个人所得税估计不到1千亿元）。因此，在今后5至10年中我们应逐步改革我国的个人所得税制，使个人所得税逐步成为主体税种。具体建议如下：
1、把个人所得税真正改为中央与地方共享税（本文完稿之时已得知，国务院已决定所得税实行分享体制。其中个人所得税2002年由中央与地方五五分成，2003年由中央与地方六四分成，2004年及以后另定），逐步使大多数人都成为个人所得税纳税义务人。这是主体税种的两个基本特点。可采取如下操作措施。
①把个人所得税改为中央与地方共享税后，把由地税机关征收改为由地税与国税共同征收或逐步由国税单独征收。这样，对防止逃税漏税作用巨大。因为由地税征收个人所得税，由于公民的跨区流动，其往往鞭长莫及。而由国税介入，则极易查征。这也说明：把房产税列入地方税，而把个人所得税归入中央税是有其客观必然性的。
②为逐步使多数人成为个人所得税的纳税义务人，就必须要降低税率，既要降低最低税率，又要降低最高税率。这已为历史经验与发展趋向所证明。降低最低税率就可以取消所谓的800元或过高的起征点，不再纠缠于起征点高低的无谓争论。这并不是说没有起征点，只是不要僵化的或过高的起征点，而是以必要的扣除即最低收入（生计费用、社保费用）作为起征点。当今世界，发达的市场经济国家其个人所得税起征点均是定在一个较低的水平上而不是平均收入水平上。我国800元起征点多年前是一个高收入水平，今日仍是一个中等收入，显然偏高，也许再过5年它是合适的。
实际征收个人所得税，首先要除去失业者、最低生活保障对象，其他所有人的收入则须扣除社会保障等免税支出，之后的余额为应纳税所得。其最低税率可设为2％（应税所得低于1000元者，2％是一个完全可承受的税率，今后也可提高至5％），当应税所得为1001元至2500元时，边际税率可为6％，2500元至5000元时，边际税率可为10％；5001元至1万元，边际税率可为15％；1万元以上可为20％。这样的税率水平比现行水平要低50％以上。如此，可以逐步培养公民的纳税意识，减弱高收入者逃税的动力，减少化整为零的避税。在具体操作上可首先抓住重点人群，如企业家、律师、会计师、明星、高级职称者、科级以上干部等，之后逐步扩大到一般员工。为了稳妥，可以先从大中城市开始，之后推广到县城、镇、发达的乡村。
在个人所得税征收面逐步扩大同时，可相机降低增值税率。比如由17％逐步降到5％。增值税率降低必然会增加个人所得，并且可大大减少增值税征收中的偷税、逃税等现象。如此，税收总额不会减少。目前我国每年征收增值税4千多亿元，相当于城市居民可支配收入的20％（城市居民人均可支配收入6千多元，人口在3.5亿左右），因此实现税种结构的逐步优化是可能的。
在笔者草就此文过程中，有报刊发表有关官员的意见，认为个人所得税的800元起征点不仅不取消，而且还要提高。笔者认为，第一，即使目前正在修改的个人所得税法提高起征点，并不意味着不可以讨论了，更不意味着今后长期如此；第二，800元起征点不仅不应提高还应降低，理由已如上所述。
2、尽可能减少个人所得税的免征减征项目，争取收入面前人人平等，实现公平纳税。
①省部军级以上及外国机构颁发的奖金（包括特聘教授奖金）免征个人所得税既不与国际接轨，又不符合情理。据笔者了解，世界最高的科学奖�；�；诺贝尔奖金的获得者，只要是发达市场经济国家的，均需交纳个人所得税，发达市场经济国家的名星在国外所得到的奖金也均需要交纳个人所得税，没有免税特权。退一步讲，以奖金级别高来划分是否免税则明显水对低级别奖金的歧视。从税理（累进税率）上讲，级别越高数额越大的奖金越应纳税，因为一则奖金额高，纳一点也并不见其少，二则对国家更应贡献大。不能把纳税看成是一种惩罚。此外，外国机构颁发的奖金不纳税则明显是对国外机构的超国民待遇，是对国内机构的歧视，与WTO的平等原则相背离。
②对存款利息、股票分红、企业债券利息征收20％的个人所得税，而对财政部发行的债券与国务院批准发行的金融债券利息免征个人所得税也是一种不平等做法，影响了税制的统一性。以笔者之见，如果免税目的是为了鼓励个人购买，不妨采取这样的做法：让利率高一些，同时征收个人所得税。如此个人不增加负担。这样做不仅是形式变化，更是实质变化，即不同收入之间是平等的，不应有贵贱之分，这就是市场经济的本质要求。对军人的转业费、复员费，干部职工的安家费也应同样处理。
③退休工资、离休工资（包含延长离退休期间的工薪所得）免征个人所得税有诸多不合理之处。首先，目前相当一部分干部职工的退休工资、离休工资远超过社会平均水平，也超过800元起征点，因此，不征是不合理的。其次，这部分高收入的退休离休干部职工往往在离退休后仍从事有报酬的活动，他们是双份工资。如高级工程师、教授、一级演员、干部等。再次，这部分高收入的离退休者往往负担很轻，既无老人需要赡养，也无子女需要培养，并且他们的身体往往较好，医疗负担也很轻，因此，他们的收入相对于其他老人要高很多。最后，如果所有离退休者均不交纳个人所得税，则随着老龄化社会的到来，提前退休的增加，我国不纳税的人将越来越多。据1990年人口普查统计，我国处于劳动年龄的人口与男60岁、女55岁以上的人口之比不到6比1，即我国成人人口中至少15％是不纳税者（工薪所得税）。如果再考虑到失业者，最低生活保障者、农民、残疾人等，则我国纳税人口比例是相当低的。因此，笔者建议，不管是否退休，其收入均应归入应纳税所得。考虑到尽管今后普及社会保障，但老人毕竟有特别医疗需要，可以针对老人的不同情况，实行全额征缴部分返回的方法。即使不考虑利息收入、资金占用，这样做也绝不是多此一举。
④对在我国境内的外资企业中工作的外籍人员与应聘在我国境内单位中工作的外籍专家，在计算其应缴纳税所得额时，不仅按月减除800元费用，还附加减除3200元费用；对外籍人员从外资企业取得的股息、红利以及房补、洗衣费、探亲费、子女教育费等免征个人所得税；对来自国际组织的外籍专家免征个人所得税。笔者以为这些规定都不符合国民待遇原则。笔者不知道，减除费用3200元有何依据？既然在中国拿工资，又在中国生活，为何要减除3200元？减除3200元又能减多少所得税？入乡就应随俗。笔者猜测，在美国办企业的中国人大概是不会扣除3200元以后再征税的。实际上，即使我们鼓励外国人到中国办企业，也不必非拿税收优惠作条件。据笔者了解，这种优惠有时并不能得到外国人的领情，外人往往认为，中国的税收法律如此的不严格、不统一，其制度质量可能不高，结果反而不一定放心地来投资。平等与法制是最重要的。例外与人治是不可取的。法律面前人人平等，拿法律作优惠是不合适的。
3、简化并优化个人所得税制，降低征税成本，协调各方利益。
目前我国的个人所得税的征税项目设有11个，即工资、薪金所得，个体工商户的生产、经营所得，对企业、事业单位的承包经营、承租经营所得，劳务报酬所得，稿酬所得，特许权使用费所得，利息、股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得，偶然所得，国务院财政部门确定征税的其他所得。笔者以为上述内容需要作如下简化修正。
①除去工薪所得、个体工商户所得、承包经营所得以外的各项收入基本上都按20％的单一税率进行一刀切式的征收是不公平的，还是应按累进税率处理比较合适。即归并所得项目，可把前8类统一按工薪所得征税。最低税率可设计为2％（月所得低于1000元者），其余边际税率依次为6％（1001元至2500元）、10％（2501元至5000元）、15％（5001元至1万元）、20％（1万元以上）。这样做可避免纳税人化整为零，同时与工薪所得税率相统一。因为，这些收入项目中，有不少与工薪收入本质相当，比如设计、医疗、法律、经纪、稿酬等大都是职业性收入，与偶然所得具有本质的不同。根据目前的征收力量，对重点人群可要求其合并收入累计申报纳税，对非重点人群则主要依靠代扣代缴分次征收，也可实行抽查申报。
②对财产转让所得征收所得税缺乏依据，建议基本取消。因为财产转让是公民财产形态的变化，不存在所得（赚取利润）问题。比如某人有一处房产，其价值在转让前与转让后并不发生变化。这与一般商品的买卖是一样的，即或者得钱失货，或者得货失钱。对财产转让征税反而抑制了商品的流动。现在不转让不交税、一转让就交税，个人岂不是净损失？
财产转让如果要征税就应该采用托宾税原则（反投机）征收托宾税。比如对营利性的不动产转让（如一个月内转让房产一次以上）、股票交易、外汇交易、债券交易、期权期货交易、邮品文物交易等动产交易可以征税。其税率不是按个人所得税率确定，而应按经济稳定状态随机确定。
③对捐赠不仅应从应纳税所得中全额扣除，而且应依据捐赠额的一定比例对其应纳税额实行减征。如此，于国于民均是有利的。
④定期累计每个个人所得税的纳税人的累计纳税额，对于累计纳税额比较高的纳税人，应给予负个人所得税，即退税补助（杨青梅，比较税制，中国税务出版社1999年版，P40）。这样做贯彻了权利与义务的平等，减轻了避税动力，促进人们多纳税。这样做不仅为国外所采用，而且更适合中国国情。因为目前的中国公民纳税意识较弱，通过这种奖励性手段可以使人们追求终身纳税，这与现行的一些政府给予纳税大户以各种奖励本质上是一致的，但这样做更规范（也可以不叫退税，采取奖金或其他优惠手段。仿照出口还是叫退税更合适）。有人说，纳税本是义务，何来奖励？笔者以为此论差矣。一则比别人多纳税就是为国家多做了贡献，二则我们可以奖励多纳税的企业，为什么就不能奖励多纳税的个人呢？实际上目前有些地区对消费者索要发票进行抽奖本质上也是退税。
