农村税费改革：悖理透视及其矫正

　　在安徽省试行的农村税费改革，对于从根本上减轻农民负担，规范农村分配关系，化解干群矛盾，健全乡镇财税功能，保持农村稳定，促进农村经济和社会事业全面发展，具有十分重要的意义。但在运行过程中，笔者也感到有八大问题需要在全面推进农村税费改革时予以高度重视，并切实加以解决。

　　一、农民负担转嫁为农业负担

　　农村税费改革在发挥减轻农民负担、促进农村稳定的重大作用的同时，还要有利于农业的发展。但据调查，安徽省巢湖市农村税费改革前，农业税（含附加）、农业特产税是按农民承包土地面积进行分摊，“三提五统”是按不高于农民上年人均纯收入的5％计提，基本采取人口与田亩各半的方式分解到户，这样按全市第二轮土地承包总面积404.88万亩计算，平均每亩分摊70.62元；农村税费改革后，虽然农民负担减轻20.48％，但由于农业税、农业特产税及其两税附加与土地挂钩，“摊额入亩”，平均每亩分摊79.57元，即每亩增加 8.91元，增长 12.6％。每亩土地承担的费用增加，在农产品价格一度低迷，农业比较利益较低的情况下，可能会带来一系列问题：一是农民抛荒现象增多，若粮食不能得到保护价的有效保护，则抛荒更加严重；二是因土地收益率低，承包的利益激励缺乏，原有抛荒田回流复耕的可能性较小，不利于农业实行规模化经营；三是农村税费改革后，从事种植业的农民要承担农业税，而从事工商业以及非农行业的农民。由于没有耕地，不再缴纳农业税，只需要经村民大会或村民代表大会讨论，交纳一定的资金，用于公益事业。刚性收取税金和弹性收取资金，无疑造成同一村村民履行义务不一样，这不利于调动种植业农民的生产积极性。

　　为此，农村税费改革应当从我国农业人口占大多数、农业比较落后、农业基础地位不牢的国情出发，通盘考虑，决不能畸轻畸重，顾此失彼，把农民负担转嫁为农业负担。笔者认为，村民既是一个从事种植业或养殖业、工商业等具体行业的劳动者，也是社区范围内的一个受益者。劳动者承包土地，创造效益，理应有交纳税费的义务；受益者得到社区服务，同样有承担公益支出的义务。所以，建议考虑在保持农民负担总水平维持或略低于税费改革后总水平的同时，完善征税办法，比如在适当降低目前按常年产量征收7％的农业税率的同时，按人口征收一定的公益事业税。这样，对于同样享受公益事业益处的任何一个公民来说，似乎合理一些；对于承担农业税的从事种植业的农民来说，也公平；最重要的是，这体现了农业与非农业的平等关系，有利于农业的持续、稳定发展。

　　此外，对已经撂荒或随着农村城镇化加快而出现新的抛荒地，在尊重农民意愿的前提下，可以通过“集体转包”、“平均分包”和“协商转租”等形式实行再承包，以保证农业税源的稳定。

　　二、农业税负出现新的不均

　　农业税费改革在设计上体现了简便、易行的原则，但在实践中却出现了新的农业税负不均问题。首先，“有地无税”、“有税无地”以及“地多税重”的现象普遍。一是少报、漏报的土地及新垦的荒地，由于没重新核实上报纳入计税面积，造成“有地无税‘。根据农业普查数据，巢湖市庐江县1996年耕地面积为148，9万亩，而同年统计年报上报的上年耕地面积为113.0万亩，相差35.9万亩。二是巢湖市因道路建设挤压、占用，防洪抗旱挖压，公益事业征用等被占用而没有核减的土地有18.8万亩，而农村税费改革时，仍以土地第二轮承包的基准面积将税分摊到农民头上，导致”有税无地“。三是同一县（区）耕地不均带来”地多税重“。就庐江县而言，耕地多的乡镇比耕地少的乡镇，人均要多出0.77亩，这样人均田亩多的地方负担就相对较重，田亩少的地方负担就相对较轻。其次，这次税费改革是以不高于改革前负担总水平为准绳的，耕地间由于土地等级、生产条件和水平、地理环境不同出现的税负畸轻畸重、毗邻地块税负差异明显等问题没有得到解决，长期下去仍然会扭曲农业税赋的公平性。

　　为此，农村税费改革一要进一步完善土地二轮承包，彻底解决挖压、占用等历史遗留的问题，且待条件成熟时，在全国统一部署土地详查，做好土地面积核实和土地等级评估工作。二要在统一保持国家法定负担水平的前提下，使亩均负担差异主要体现级差地租即土地条件、生产水平的影响。按这种思路落实到农户后，对增加负担的农户，可通过采取定期减免税的方式，使之负担不增加，减免到期后恢复征税，实现农业税负的公平、合理。

　　三、村级组织收入下降幅度大

　　减轻农民负担与保障基层组织运转是矛盾的两个方面，必须兼顾。在当前形势下，减轻农民负担是矛盾的主要方面，如果不首先把积累较深的农民负担问题解决好，基层组织运转已经并将会遇到更大的困难和障碍。但是，以减轻农民负担为首要目标的新农村税费制度运行以后，乡镇、村等基层组织的收入都将普遍下降，尤其是村级收入下降幅度就更大，而相应地支出却有增无减。其直接后果，一是由于执行税费改革的主体正当利益受到冲击，可能会影响执行主体全面而又持续推动税费改革的主动性；二是可能影响村级正常工作运转；三是可能影响村干部工作积极性，导致“撂挑子”现象增加；四是五保户供养可能会发生困难。以巢湖市为例，按农业税和农业特产税20％征收的农业税和农业特产税附加为5370万元，全市2190个行政村，每村平均2.45万元。据抽样测算，1999年全市共有五保户6570人，村、组干部2.85万人。按改革前的支出标准，五保户年供养支出为1051万元，村、组干部年报酬支出为5694万元，两项合计为6745万元，超过“两税”附加实际提取数1375万元。由于五保户各村数量不同，五保户较多的村只能勉强维持五保户供养支出，村干部报酬和办公经费就无法保证；五保户较少的村，保证村干部报酬后，五保户供养和办公经费就没有来源。

　　针对上述情况，既要减轻农民负担，又要基本满足村级组织的正常经费支出，笔者认为，有两方面的工作要做。一方面，在不增加农民总负担水平，相应降低改革后的农业税税率的前提下，适当提高附加比例，最高不能超过农业税条例规定的 30％的上限，以此解决村级收入偏低的问题。

　　另一方面，通过“并”、“减”、“降”和“省”等途径，减少村级支出。所谓“并”，即并村并组。 本着自愿与引导相结合的原则，根据村民居住状况、人口多少和遵循水系、区域面积相宜，便于 村民自治的原则适当撤并调整村。村以2000～3000人为宜，少数居住分散的不少于1500人。村民组以自然村或计划经济时期生产队的规模为单位合并，合并后的村民组以200～300人为宜。所谓“减”，即减少村、组干部职数。精减村干部本着高效治理。精干的原则，村两委成员 尽可能交叉任职、身兼数职。每个村享受定额补贴的村干部可确定为2～3人，误工补贴干部 按不超过2人配备。村民小组只设1名组长，既可以由村干部兼任，乡镇也可选派优秀干部带 薪到村任职。比如，巢湖市居巢区在村级规模调整中，将原先的489个村民委员会按照这一思路调整为265个，精减村干部1328名，仅工资一项，年均减少村级支出1014万元，起到了立竿见影的功效。所谓“降”，即适当降低村干部工资标准。村干部工资标准可按本村上年农民人均纯收入上浮30％～ 50％确定，一般掌握在3500元/年左右。组干部的工资可根据组内人口基数每人负担l一2元的标准确定，由组内自行解决。所谓“省”，即节省一切非生产性开支，包括大幅度削减报刊征订数量；实行村级招待费零管理制度；减少各种不必要的检查、验收、达标升级活动。

　　四、减负与偿还债务

　　目前，村级债务相当普遍，并且相当严重，负债多的高达几十万元，甚至上百万元。它的形成主要有六个方面原因：一是过高地估计农民的富裕程度；二是职能部门达标升级；三是名目繁多的集资摊派；四是村办企业投资失误或管理不善；五是农户上缴尾欠过大；六是非生产性开支膨胀。据调查，税费改革前，每个村年提留一般在5一8万元，每年可偿还1～2万元的债务。税费改革后，村级可支配收入大大下降，而且有个别村还出现集体垫付农业税的现象。这样，期望通过农村税费改革来偿还债务无疑可能性不大，尤其村级收入在2万元以下的村更是无能为力。

　　但债是躲不掉的，一天不还就是个沉重负担。为此，要坚持减负与减债“两手”抓，在推进 税费改革时，同步解决村级负债问题。一是对农户尾欠，要根据应清欠的数额和农民的承受能 力分期、分批清欠。二是对因兴办公益事业、农业生产设施建设等所形成的债务，按照“谁受益、谁负担”的原则，可由农户分摊偿还。三是对乡村兴办企业所形成的债务，实行村企分开，由企业承担，企业破产、倒闭的，债权债务按《企业法》、《破产法》等规定处理。四是对高利贷，应依据有关法规降低利率。五是对少数村干部贪占、挪用提留款的，应坚决追回，对情节严重的坚决追究行政、法律责任。同时，还可以通过拍卖“四荒”使用权取得的收入偿债，以及每年 在乡镇财政预算中安排一定数量的偿债准备金，有计划地偿债。比如，庐江县农村税费改革前全县村级债务有1.35亿元，村均24万元；到2000年6月底，该县对562个行政村中209个村的债务进行清理，清退超编人员654人，半年减轻负担650万元；收回合同尾欠款2464.5万元；对向个人借款2775.3万元降息，半年减少利息开支161.6万元；追回个人贪污、侵占、挪用公款100.9万元，起到了很好的效果。

　　五、减负与增收

　　据对巢湖市调查，税费改革试行后，巢湖市农业税收及附加共计3.2217亿元，与改革前农业税（含附加）、乡统筹、农业特产税、屠宰税、村级提取公益金及管理费五项之和4.0514亿元相比，减少8297万元，若加上不完全统计的农民卡外负担1.4567亿元，减少2.2864亿元。这也就是说，按照全市1998年末384万农业人口计算，前者人均减少21.4元，后者人均减少60元。事实上在收入既定的情况下，减负意缺辰增收，但在农民负担下降的同时，如何增收或者说如何使农民增收幅度远远大于农民合理负担的增长水平就显得更为重要。正如在巢湖市含山县调查中农民所说：若一斤稻谷价格能多0.05元，一家五口人的农户一季3000公斤稻谷就增加 300元，人均增加 60元，这给农民带来的实惠却是税费改革减少负担额的近 3倍；若考虑到改革前的卡外负担，则正好齐平。

　　为此，在税费改革减轻农民负担的同时，必须把农民的增收摆在首位。发展是解决农村一切问题的关键，也是广大农民切身利益所在。无论是国家政策，还是政府的投入，在较长时间内都要向农民倾斜，切实让利于农村，让利于农民。一要深化粮食购销体制改革，保证农民的粮食按保护价收购。二要引导农民加大结构调整力度，在结构调整中使农民真正受益。三要培育龙头企业，走农业产业化道路，提高农产品的附加值。四要完善农村社会化服务体系，努力创造一个良好的发展环境。

　　六、取消“两工”与“一事一议”

　　税费改革后，逐步取消“两工”，兴办村内集体生产公益事业所需资金、劳务实行“一事一议”，由村民大会或村民代表大会决定。但在实际执行中存在着一些疑虑：一是担心农村劳动力流动性强，就业结构变化大，村民大会召开难，及时召开更难；二是政策规定实行上限控制，每人每年不超过15元，担心个别乡镇采取先收款，然后再找“事”来议；三是担心通过“一事一议”解决农村基础设施建设，发展农村公益事业可能会出现无财力、人力办的局面；四是由于村民想法各不相同，担。已如果凡事都要村民大会讨论，难以保证农村急需的一些事项及时决定；五是由于村级支出大于收入，担心其缺口用“一事一议”资金补偿。这些担心不是没有一定的道理，因为“一事一议”办不好，甚至掺杂着一些行政命令的东西，不仅容易把事办砸，还有可能加重农民负担。

　　对此，笔者建议：第一，在一定时期内适度保留积累工、义务工。我国农村的现状是：一方面，农民收入还较低，农村劳动力大量过剩；另一方面，乡村基础设施非常薄弱，靠农民完全出钱建设短期内无力做到。在一定时期内继续适度保留劳动积累工、义务工，从政治角度看，组织农民共同劳动，可以增强农民集体意识，进而激发其爱国精神；从经济角度看，可以避免加重农民负担；从社会角度看，可以避免农闲季节劳动力闲置对社会可能造成的不良影响。

　　第二，必须由农民筹资的或者集体生产性公益项目建设中必要的资金开支，要采取“一事一议”的办法解决。至于“一事一议”的具体运作，从巢湖市的试点来看，主要应做到：一要加强村民委员会建设，完善村民代表大会制度，充分尊重群众行使民主权利。做到“大家事，大家提”，实行民主议事：“大家事，大家定”，实行民主表决：“大家事，大家管”，实行民主监督，保证“一事一议‘咱自够议起来、议得好、落实下去。二要善于引导，坚持原则，规范操作，强化监督。”善于引导“，就是政府要善于对”一事一议“筹资投向的引导，做到与农业综合开发相结合、与农村产业结构调整相结合、与农村精神文明建设相结合：”坚持原则“，就是要坚持严格上限控制原则，坚持量事而行原则，坚持量力而行原则，坚持量人而行原则：”规范操作“，就是要统一规定”一事一议“工作程序，包括村民代表大会讨论决定项目及工程预算，村筹资申请需报县农民负担监督管理部门备案，审批后的筹资工程建设实行议标或招标，工程完工后进行决算和审计：”强化管理“，就是要建立县、乡、村群众多方位的监督机制，对”一事一议“的每一个环节实施监督检查。比如，截止到2000年8月底，巢湖市和县374个村委会中共有270个村委会就”一事一议“事项，组织了村民大会或村民代表大会进行讨论，议定事项404件，议定筹资额516.7万元，筹集资金138.7万元，兴办集体生产性公益事业199项，农民不但没有意见，而且还主动为此献计献策。

　　七、依法征收

　　税费改革的目的就是要用规范的分配方式控制农民负担，体现依法治国的基本方略。但具体实施时会遇到一些新问题。一方面，过去农业税费征收工作基本上由乡村干部包揽，但执法主体应该是乡镇财政所工作人员。税费改革后就出现三种情况：一是如果继续把责任压到乡村干部头上，势必造成执法主体错位厂是如果由现有农税人员全部承担，无论在机构和人力上都难以保证，况且现有财政所中还有1／3以上的工作人员属于聘用制干部，由于未发给行政执法证，无法从事行政执法工作；三是如果由粮食部门代扣代缴，又会造成更多的农户不到粮站卖粮。另一方面，对尾欠农户依法起诉，不仅执法较难，而且如果出现大面积农户尾欠，依法起诉势必牵扯大量精力，甚至会出现“法不责众”问题。这些问题若解决不好，就会影响依法治税。

　　为此，农村税费改革中，一要结合机构改革，合并地税、农税两套班子，统一成立农业税征收分局，分流机关干部充实税收征管队伍，强化农税征管，完善行政执法主体。二要改进征收手段和方法。依托现有地税纳税大厅，并采取“三定”（定点办税、定时到村、定额上缴）征收办法，既改进服务，又逐步培养农民自觉纳税的习惯。三要坚持依法治税。起诉对象主要是“钉子户”、“难缠户”和外出不归的大户，并确保执行到位。四要在依靠法律手段的同时，建立一套以经济手段为主的税收奖惩办法。比如，可以根据农户依法纳税的好坏程度或年限，为农户评定多层次的信用等级，信用等级越高的农户，在贷款、社会保险、运用农业科技等方面能够享受越多的政策优惠和政府支持，以此推动农村税费改革成果的不断巩固。五要进一步强化农民、负担监督管理。可以考虑将农民负担监督管理的职能划归纪检、监督部门，这样在手段和措施上更能强化。

　　八、综合配套改革

　　综合配套改革既是农村税费改革成功的必要条件和有力保障，也是目前基层面临着加强和改进的迫切任务。但单项改革的困难和阻力会比较大，把综合配套改革放在税费改革这个上上下下都高度重视的系统中整体推进，阻力就会小得多，成效也会大得多。据调查，在农村税费改革中直接影响改革效果的配套改革主要有三个方面：一是改革前，县级政府为了集中力量办大事，普遍对教育、计生、民兵训练等原乡统筹中的部分项目经费实行了县级统筹。税费改革后，由于原乡统筹中的每项支出乡镇政府都要通过预算安排，如果再搞县级统筹，平调乡镇资金，势必造成乡镇财政的安排不到位。二是税费改革后，基层可用财力下降，这客观上要求精减乡镇干部、调整中小学布局、压缩在编教师队伍等。但减人不仅需要谨慎操作，而且由于现在处于新旧体制过渡期，基层阶段性工作、突击性任务仍然很重，如何在减人的同时不影响工作，也是值得认真考虑的问题。三是从总体看来，我国农村各地的自然条件和经济发展水平很不平衡，财政能力和税源状况千差万验在这种情况下，地方税的税权仍集中于中央，很难符合我国各地的实际，不利于地方政府利用税收杠杆调节地方经济。不改变税收高度集中的问题，农村税费综合改革难以正常运行。

　　为此，在税费改革过程中，第一，理顺县、乡财政体制，帮助县、乡财政度过暂时的困难。省、市要按规定加大对县、乡的转移支付力度，中央财政也应考虑适当拿出部分财力支持农村税费改革。建议采取通过调整事权的方式，将直由中央财政负担而目前由县、乡财政负担的事转由中央财政负担，从而减轻地方财政的压力；或是通过转移支付的方式解决，即对因取消屠宰税和调整农业特产税而减收较多的地区，予以适当转移支付补助。

　　第二，加大乡村机构改革力度。一要科学划分职能。乡镇作为基层政府组织，要按照“市场能解决的，政府不干预；民间能负担的，政府不承办”的原则，主要管市场管不了且无法管的事。目前，乡财政大部分财力用于教育和计划生育等，运行比较困难，长期下去将会影响基本国策和科教兴国战略的顺利实施。应研究考虑在农村的计划生育、九年制义务教育事业中，中央、省市县各自承担部门职能。二要合理设置机构。就乡镇内部机构看，要按照市场经济“小政府、大社会”的模式，将过去职能分散的机构简并为主管社会事业发展和经济管理的综合部门。三要精减、分流人员。从现有乡镇财政供养人员看，虽然党政行政人员的比例不高，但还是有精减空间的：党委成员和副乡长可交叉兼职，机关工作人员因事设岗，兼职使用工按照“哪里来，哪里去”的原则，彻底清退乡镇自聘人员。对精减的人员可鼓励其创办经营实体或服务性机构，也可以通过适当减免农业税，鼓励其承包撂荒、闲置的土地。四要合理调整农村教育布局。要因地制宜确定师生比例，根据地理状况、人口居住疏密、交通条件差异、经济发展水平高低等因素，确定各地师生比例，不只笼统地采取一个比例。要实事求是地调整学校布局。对于人口居住集中，适宜规模办学的地区，可以搞一些设置比较齐全的学校；对于交通条件差、居住分散的山区，有的可以只设小学，有的可以只设初中，周边乡村互补。要合理利用现有的校舍资源。把重点放在合并、改造现有的教育设施上，避免盲目新建教育设施；要充实力量提高乡村教师素质，对于自聘或代课的人员坚决清退，采取措施吸收一些优秀的大中专毕业生充实到乡村学校，不断改善和提高乡村教师队伍素质和教育质量。五要将农口“几站”逐步推向市场。对适宜按照市场经济原则运作的农口“几站”，要有计划地逐步推向市场，提高其运行效率，使之更好地为农业、农村依民服务。

　　第三，加强立法，强化地方的立法权。农村税费改革必须完善和健全立法，不论是农业税还是公益事业税都要先立法，后征收。要使省级政府享有地方税的一定立法权，便于地方在符合国家整个宏观调控要求的前提下，适应地区需要，因地制宜处理地区性的税政问题，适当地解决地区资金需要。要建立健全农村税费的法律、法规和监督体系，以法律、法规形式规范农村税费的立项征收管理、检查监督和违法处罚，使农村税费改革步入法制化轨道。