完善我国地方税收体系的对策研究

　　我国现行地方税收体系的缺陷性是明显的：第一，地方税制结构不合理。企业所得税、资源税、营业税、城建税都不是严格意义上的地方税，更象共享税，带有明显的行政隶属关系的痕迹。第二，地方税主体税种模糊。地方税体系中税种虽多，但缺乏对地方财力具有决定性影响且长期稳定的税种，税源零星分散，受制因素多，税源潜力小，缺乏弹性。第三，地方政府的管理权限偏小。地方税的立法权完全集中在中央，省级以下政府没有地方税的立法权。第四、地方政府收入税收依存度过小，地方税收入远远满足不了地方财政支出的需要；地方财政支出越来越依赖各种预算外收入和非预算收入（或称制度外收入）。预算外贸金膨胀速度远远超过预算内资金增长速度（参见表一），尤其是地方预算外资金的增长更为迅速，1995年地方预算外资金达到2088.9亿元，占全国预算外资金总额的86.8％，相当于地方财政收入的70％。若考虑到预算外资金统计中漏报、瞒报的情况，地方预算外资金的规模与地方财政收入的规模实际不相上下。第五、国地税征管体系交织不清，税收流失现象普遍。

　　表1：　　　　 预算内、外资金数量及增长速度表（1980-1996）

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　年　│　　　　　预算内资金　　　　│　　 预算外资金　　 
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　份　│数量（亿元）│增长速度（%） │数量（亿元）│增长速度（%） 
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1980　│　1159.93 　│　　1.2 　　　│　557.40　　│ 23.1 
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1981　│　1175.79 　│　　1.4 　　　│　601.07　　│ 7.8 
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1982　│　1212.33 　│　　3.1 　　　│　802.74　　│ 33.6 
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1983　│　1366.95 　│　　12.8　　　│　967.68　　│ 20.5 
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1984　│　1642.86 　│　　20.2　　　│　1188.48 　│ 22.8 
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1985　│　2004.82 　│　　22　　　　│　1530.03 　│ 28.7 
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1986　│　2122.01 　│　　5.8 　　　│　1737.31 　│ 13.5 
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1987　│　2199.35 　│　　3.6 　　　│　2028.80 　│ 16.8 
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1988　│　2357.24 　│　　7.2 　　　│　2360.77 　│ 16.4 
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1989　│　2664.90 　│　　13.1　　　│　2658.83 　│ 12.6 
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1990　│　2937.10 　│　　10.2　　　│　2708.64 　│ 1.9 
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1991　│　3149.48 　│　　7.2 　　　│　3243.30 　│　　19.7 
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1992　│　3483.37 　│　　10.6　　　│　3854.92 　│　　18.8 
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1993　│　4348.95 　│　　24.8　　　│　1432.54 　│　　-63　 
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1994　│　5218.10 　│　　20　　　　│　1862.53 　│　　30 
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1995　│　6242.20 　│　　19.6　　　│　2406.50 　│　　 29.2 
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1996　│　7407.90 　│　　18　　　　│　3893.34 　│　　 61.7 
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　　注：预算外资金1993年的下降是因为统计口径调整。

　　资料来源：《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》

　　我国地方税收体系建设滞后的原因

　　造成我国地方税收体系建设滞后的原因是多方面的，既有历次财税体制改革的不彻底性积累的弊病，又有相关体制改革不落实的拖累。

　　1.我国从80年代开始对预算管理体制作过多次改革，但多有反复，且不甚规范，更多的是分“钱”而不分“权”，中央和地方的事权和财权归属不清，即便分权也是行政性的，而不是法律性的。1994年实行分级预算管理体制，在中央和地方收入划分上实行分税制，这次改革在一定程度上规范了中央和地方的分配关系，缓解了中央财政日趋吃紧的矛盾，调动了地方政府理财的积极性，但还有许多有待完善的地方。目前的分税制是以当前既定的事权划分和支出职责划分为前提的，随着经济体制的转换和政治体制的改革，各级政府的事权划分和支出职责划分必须做相应的调整。分税制实行之始，为了保持现有利益格局，中央对地方的返还数额仍是采用基数法确定的。分税制还存在许多行政隶属的痕迹，例如将企业所得税按隶属关系征收和划分收入。这些改革的不彻底性给地方税收体系的建设和完善设置了许多不便。

　　2.1994年税制改革按照分税制的要求，实行国、地税机构分设，所有税种按收入归属分为中央税、地方税和中央地方共享税，这次改革达到了简化税制，理顺分配关系和强化中央宏观调控经济的能力的效果。但这次改革没有相应地下放部分地方税种的管理权限，而是高度集中在中央政府。由于我国地域辽阔，东西部经济发展差异悬殊，地方政府无法根据自身的特点确定本地区的税种配置和征管措施，是造成目前地方税收体系主体税种模糊和收入不足的重要原因。

　　3.地方政府收入以“费”挤“税”现象严重。正如前文所述，改革以来，地方政府收入中主要来源于各种收费的预算外资金和制度外收入日趋膨胀，增长速度远远超过预算内收入。地方政府收入“费”“税”比例倒挂的原因是非常复杂的。一方面分权式改革连带出了事权财权意识，激活了原先受压抑的局部利益，地方各级政府机构总是试图通过多渠道筹资来落实自己扩展了的事权，特别是十几年来各级政府机构的急剧膨胀使地方税收收入难以满足财政支出的需要。另一方面由于税收所固有的固定性、强制性的特点以及我国税收管理权限的高度集中，使地方政府很难通过增加税收来扩张收入，这自然使他们走上“自力更生”的道路，通过收费来扩张预算外收入和制度外收入。由于财政参与国民经济的分配比例是有限度的，地方政府收费的扩张必然限制了税收收入的增长的来源。

　　完善我国地方税收体系的对策

　　完善我国地方税收体系必须与深化预算管理体制改革和地方政府“费”“税”改革以及政府机构改革紧密结合起来，本节主要从税收制度的角度探讨如何完善我国地方税收体系。

　　（一）赋予地方政府必要的税收管理权限。税收管理权限在不同级别政府之间进行划分是发展社会主义市场经济的客观要求。市场经济要求分散决策，不论是企业还是政府都是如此。现代公共经济学认为，公共产品具有层次性，按其收益范围，可以划分为全国性公共产品和地方性公共产品。若由中央政府提供全部公共产品，则可能影响到公共产品的提供效率。这是因为，公共产品的提供过程实际上是一个公共决策过程，决策需要以准确的信息为基础。相对而言，地方政府较接近于当地人民，在对地方性公共产品需求的了解上远胜于中央。当人们处于经济信息不完全境地，且难以通过直接控制来实现所确定的目标时，就需要采取分散决策的方式来进行资源的配置或作出其他的社会经济决策。地方政府具有相对独立性，这也是激励机制设计的需要，相应的，地方应拥有较为独立的税权。只有这样，才能保证地方支出的需要，才能有效的提高政府机构的运行效率。目前应逐步下放部分地方税种的税收管理权限，将涉及社会收入分配公平、具有宏观调控意义、在全国普遍征收的地方税种，如企业所得税、个人所得税、营业税等的税收征收权、税款支配权划归地方，税收减免权限适度下放到省和计划单列市一级，便于地方根据自身特点贯彻实施。对于税源普遍、税基不易产生区域流动的税种如车船使用税、房产税、城建税等，除税收立法权归中央外，其他权限都可下放给地方，便于各地因地制宜，促进本地经济发展。对税源零星分散、纳税环节不易控制、征收成本大的税种，如屠宰税、筵席税等，其他税收立法权、解释权和开征停征权都可下放到省级地方政府。

　　（二）改革地方税税种体系。首先，改变目前企业所得税按行政隶属关系征收和划分收入的方法，在统一内外资企业所得税的基础上，将企业所得税改为共享税，由国税部门征收，地方分成；其次，完善个人所得税，由分类所得税制向分类综合所得税制转变，简化税率，统一扣除项目；第三，改革城市维护建设税。将课税范围扩大到包括外资企业的所有企业，改变其现行计税依据依附于流转税的做法，直接对商品销售额和营业额课税。同时，结合地方“费”“税”改革，将城建方面征收的市政建设配套费、城市公用事业附加占道费纳入其中，由地方政府确定适用税率；第四，开征教育税和环境保护税。将教育费附加、教育集资等规范为教育税。排污费、超标排污费等环境收费规范为环境保护税；第五，改革房地产税，将房地产税、城镇土地使用税、城市房地产税合并，并将土地管理方面的相关收费纳入其中，成为新的房地产税；第六，改革农业税，取消农村一切不合理收费，将农业税与农业税附加合二为一，将农业税的计税依据改为农作物的常年产量。

　　（三）确立地方税收主体税。种。作为地方税主体税种必须有以下几个主要特征：1.税基较广，收入规模大，以满足地方政府支出的需要；2.具有适度的弹性，能随经济的增长而增长；3.由地方征管效率高，减少税收成本；4.税基流动性较差，避免因地区间税收负担的差异造成资源配置的扭曲。按照以上标准，以下几个地方税种可以成为地方税收体系中的主体税种：

　　1.营业税。营业税是地方税种中最具增长潜力的税种，由于营业税的课税范围覆盖了整个第三产业，我国是发展中国家，正处于经济高速增长阶段，第三产业发展空间较大，与此密切相关的营业税也将有较大的增长空间。

　　2.个人所得税。个人所得税也是一个颇具发展潜力的税种，随着经济的增长，近年来我国公民个人的收入也呈现快速增长的趋势，个人所得税收入也逐年增长。

　　3.城乡维护建设税。改革后的城乡维护建设税由于其计税依据的改变和课税范围的扩大，收入数量在地方税收收入中的比例必然大大提高，有能力充当地方税收体系中的主体税种。

　　4.财产税。随着经济的发展和市场机制的不断完善，财产的存量也将迅速增加，增值速度也将加快，财产税也应当有能力成为地方税的主体税种。