加入WTO后中国税收政策的战略性调整

　　一、按国外通行做法，优化我国税制结构

　　20世纪80年代中期以来，各国税制结构都在朝着直接税、间接税均占一定比重的双主体中间型方向发展，发达国家和发展中国家的税制结构日益接近。如近年来，发展中国家所得税的比重和地位正稳步提高，同时推广了增值税；发达国家在降低所得税税率的同时，强化了商品税在整个税制中的地位。

　　1994年税制改革以来，我国采取了以间接税为主体的税制模式，税制结构一直处于失衡状态。如2001年，直接税即内外资企业和个人三项所得税只占整个税收的24.9％，而间接税中的增值税、消费税、营业税三税总和所占比重则高达65.42％；2002年1——11月份，全国税收收入累计完成155117.78亿元。其中，直接税为3482.78亿元，间接税8952.63亿元，所占比重分别为22.44％、57.69％。直接税和间接税的比率大体为0.38：1，大大低于我国20世纪80年代中期和90年代初期的水平（1985年为0.93：1；1991年为0.75：1）。这种税制模式既不符合其自身自然发展规律，也有悖于世界范围内税制结构的发展趋势。

　　所得税、间接税具有不同的性质和功能。其中所得税，尤其是高税率、多档次的累进所得税，体现了税收的纵向公平原则，但同时增加了对投资、储蓄和劳动的限制力度，也影响了市场机制对社会资源的合理配置，对经济效率的损害是显而易见的。间接税尤其是增值税具有中性功能，能保证市场资源配置的基础作用，符合效率标准，但它的税负累退性导致其公平性差，无法贯彻社会公平原则，对个人收入差距难以发挥调节作用。随着经济全球化的进一步发展，各国税制改革都把促进贸易和国际投资，增强国际竞力作为重要的政策目标，因而对各国税制建设和政策选择均产生了程度不同的趋同性影响。可见，适应经济一体化、兼顾公平与效率原则，这是各国税制结构出现趋同性倾向的两个主要原因。为了使增值税和所得税在现代税制中相互补充，有机结合，我国应在巩固间接税主体地位的同时，稳步提高所得税的比重，逐步实现向双主体税制结构过渡，这是适应国际范围内税制结构发展趋向的较好选择。

　　二、调整内外有别的两种税收政策

　　长期以来，我国一直实行内外有别的两种税收优惠政策。其中，内资企业优惠侧重于劳动就业、社会福利、环境保护、校办企业、“老少边穷”地区等方面，形式主要是直接减免税及少数的降低税率。20世纪80年代初期以来，我国制定了一系列涉外税收优惠政策，涉外优惠以东部地区为主，侧重于吸引直接投资、鼓励出口、引进先进技术等，优惠形式则多种多样：一是减免税优惠。如再投资优惠，进口设备关税优惠，特许权使用费优惠等。此外，许多地区对外资都免征地方所得税，许多中西部地区在开发中西部口号之下又开出了比东部地区甚至比特区更为优惠的政策。二是适用税种方面的优惠。如外资企业不适用城市维护建设税、耕地占用税。三是税率优惠。如对特定地区、特定行业，外资企业所得税实行24％、15％的优惠税率，有的甚至按10％征收、优惠款项约为已征税款2——3倍。从实际税率看，税负只有7％——8％，仅相当于内资企业的1／3——1／4.四是税前准予扣除项目的优惠。涉外税法对外资企业应纳税所得额扣除范围和标准的规定比内资企业要宽松得多。如外籍人士在计算工资、薪金应纳税所得额时，有附加费用扣除的特别规定，其数额相当于我国公民扣除费用的4倍。

　　优惠是国际财税政策原则之一。发达国家尤其是发展中国家在经济起步阶段对外贸往往都实施了必要的税收优惠政策。但随着市场经济的逐步建立，我国采取的这种“普遍优惠、从宽优惠”的涉外税收政策，日益暴露出诸如不利于公平竞争、不利于地区经济均衡发展、不利于产业结构优化与升级等问题。为此，按国民待遇原则全国清理涉外税收优惠政策已势在必行：（1）取消过多过宽的涉外税收优惠政策，统一内外有别的两种税收政策。（2）取消按区域、行业、企业经济性质制定的税收优惠政策，改为以产业政策为主、区域政策为辅，更多地体现产业特点，重点支持产业结构优化升级和技术进步。（3）所得税优惠政策应由直接减免税收为主转向许多国家普遍采用的加速折旧、投资抵免、亏损结转、提高专项费用扣除标准等间接优惠方式上来，以利于更多地引进技术水平较高、投资规模较大的外资项目。（4）税收优惠期限应以优先发展的地区和产业得到适度发展的时点为限。

　　三、调整和完善地方税制

　　随着市场经济的发展，按分税制“统一税法、公平税负、优化税制、合理分权”的原则，进一步规范和完善地方税收体系，是我国税制改革的又一重要内容。

　　1.合理划分税权。长期以来，我国税收管理体制一直沿袭旧体制下所形成的高度集权的由中央统一税政的管理体制。如1994年以来，我国完善税制的改革主要集中于中央税收的主体税种，而对如何完善地方税制的改革基本上没有取得实质性的进展。其中，除了把一些税种作为收入来源划分给地方以外，只是将有待于废除的屠宰税、筵席税下放给地方管理，赋予省级政府有权从本地实际出发决定继续征收或停止征收，其余所有地方税种的立法、实施和调整权都集中于中央，地方能够因地制宜处置的余地很小。分税制的基础是合理划分税权。不分权只把部分税种划为地方收入，不是实际意义上的分税制。我国幅员辽阔，区域间经济发展水平、资源条件有很大差异。同时，20世纪90年代以来，许多经济转轨国家和发展中国家都在以往税制改革基础上掀起了以分税制为先导的财税体制改革。为此，我国宜继续采用集权与分权相结合的财税管理体制，并尽快把分税制取向的改革推进到位。其中，对涉及全国性经济调控和收入分配的地方税税种，如营业税、地方企业与个人所得税，应由中央立法，以保持税制统一；把因地制宜的执法权下放给地方，以利于调动中央、地方两个积极性。对地域性的地方税税种，如房产税、车船使用税、城镇土地使用税等，立法权归中央，具体实施办法可授权省级政府制定，并赋予省级政府有权根据区域性资源优势开征地方性的税种。

　　2.构建和确立地方税主体税种。1994年实施的分税制划归地方税的税种有18种之多，但除了营业税、地方企业所得税和个人所得税以外，多是一些税基小、收入少、征收难度大、收入不稳定的小税种，难以成为地方财政的主体税种。近年来我国个人所得税有较大幅度的增长。随着个人所得税改革的深化，按照“多得多征、量能负担、公平税负”的原则，由目前的“普征”重点转向高收入阶层，提高起征点；由分类个人所得税制转型为综合分类个人所得税制，提高综合所得适用的超额累进税率；同时简化税制，强化征收管理，减少税收优惠政策，今后增收潜力将是很大的。我国营业税虽然面临着增值税改革其征税范围具有缩小趋势，但随着第三产业的发展，增收前景仍然很大。为此，可以个人所得税和营业税作为地方税主体税种，规范和完善地方税体系。

　　3.开征财产税、环境保护税、遗产税与赠与税，并将其列为地方税税种。同时，要结合农村税费改革，加快农业税制改革，促使地方税收体系不断趋于完善。

　　四、调整和完善增值税

　　1.扩大增值税征税范围。现行增值税只对货物的生产经营以及加工修理修配业务征税，仍属非全面型增值税，第一、三产业的大部分被排除在征收范围以外。征税范围狭窄，既不利于增值税具有的普遍课税特点充分有效发挥，也使增值税进销项税抵扣的“链条”中断，影响了增值税的规范性。

　　国外大多数国家一般都以增值税一税贯通整个流转环节。借鉴国外通行做法，首先应考虑把那些与生产经营密切相关的目前仍属于营业税征税范围的邮电通信业，建筑安装业、交通运输业、仓储业等行业先行改征增值税，保证增值税“链条”的完整性及其税负合理转嫁，减少营业税与增值税相互争税基的矛盾。其他项目待条件成熟后再逐步纳入增值税征收范围。

　　2.对出口产品实行全额彻底退税。WTO规则和国际惯例许可对出口产品全额退还已征间接税，不视为出口补贴。为了鼓励出口，1998年以来我国三次提高增值税出口退税率，目前为17％、15％、13％、5％四档，平均约为15％，但仍低于一般产品17％的法定税率。出口退税不彻底，既不符合国际惯例，也不利于国内企业参与国际竞争。为此，我国加入WTO后，应在WTO规则许可范围内，对出口产品实行全额彻底退税。这样做虽然会对财政收入产生一定影响，但从国民经济整体来看，我国民族工业和幼稚产业会得到有效保护，出口产品国际竞争力将大大增强，并且随着出口增加将会拉动国内整个经济的增长，国内产品的增值税会增加，可以抵消出口退税额增加对财政收入的影响。

　　3.积极推进增值税转型。现行的生产型增值税，由于不允许抵扣外购固定资产进项税额，不仅使出口商品中仍含有应退的增值税款，削弱了我国出口商品在国际上的竞争力，而且增加了基础产业和高新技术产业的税负，限制了企业的技术改造和技术进步。同时，与收入型、消费型增值税相比，在计算增值税时，生产型增值税不允许扣除外购固定资产的价值，作为课税对象的增值额中还包含着固定资产的价值额，导致对外购固定资产的重复课税。目前，世界上绝大多数国家都实行消费型增值税，只有我国和印度尼西亚实行生产型增值税。我国1994年税改时选择生产型增值税，主要考虑的是确保财政收入和抑制固定资产投资规模，但目前这两个因素已发生了很大变化。为了调整和优化投资结构，加大和鼓励基础产业、高新技术产业的投资和发展，有必要按国际惯例推进我国增值税转型，适时实行消费型增值税。