优化西部产业结构的税收政策

　　众所周知，我国西部幅员广大，拥有土地面积538万平方公里，占全国国土面积的56%，虽是经济不发达地区，但自然资源丰富，水能蕴藏量占82.3%，可开发利用的水电资源占82.3%，可开发利用的水电资源占72.3%（2.74亿千瓦），煤炭已探明储量38.6%（3797亿吨），天然气蕴藏量86%（26万亿立方米），矿产资源39.7%.经过新中国50多年建设，西部地区的工业化体系、科技实力和人力资本有了一定基础；改革开放以来，强化了能源原材料基地、粮棉基地和交通、水利等重大基础设施建设，着眼于当地资源开发，把西部当作东部加工企业的原料、燃料产地，建立东西部垂直一体化的分工体系。随着经济的发展，区域之间的结构性矛盾日益突出，收入差距扩大。我们认为，生态环境保护和基础设施建设仅仅是西部开发的前奏和基础，因为西部开发实质是调整和优化经济结构，加快发展区域经济，促进和带动整个国民经济协调发展。所以，分析西部经济与税收的发展状况，研究和制定有利于西部产业结构优化的税收政策，是推动西部地区社会经济全面发展的现实选择。

　　一、现行税收政策对西部经济发展的制约

　　西部经济基础薄弱，产业结构调整滞后，具有明显农业型、重型化传统经济特征；而且工业化进程缓慢，且呈现明显的资源型结构特征；同时产业技术含量低下，企业竞争力很弱。而我国现行税收政策对西部经济发展存在进一步的制约，具体表现在：

　　（一）我国现行的“生产型”增值税加重了西部企业的税收负担

　　因为现行增值税规定，企业购进固定资产进项不能进入抵扣环节，对收购农产品为原料的生产企业和运输费用分别采用10%和7%的扣除率，冶炼企业向小规模纳税人收购的原矿只能抵扣6%等。在我国工业布局中，西部地区受资源条件和工业基础的制约，基本上是农牧业与重工业为主的产业结构，重工业企业的资本有机构成较高，设备购置费用数额大，不允许抵扣固定资产进项税和自采、收购生产用原材料不能抵扣或抵扣不足，使高征抵扣的问题非常明显，加重了企业税收负担，削弱了西部企业适时进行设备更新改造的能力，产品出口由于重复征税因素的存在不能实现彻底退税，也削弱了产品在国际市场上的竞争力。

　　（二）现行消费税不利于西部支柱产业发展

　　从产业结构的构成上看，现行消费税课征的产业主要集中在西部地区，如税负最重的烟、酒类等产品的消费税，西部地区占了很大比重。如云南、贵州等省每年卷烟和酒类等产品消费税约占税收总额的30%-40%.这也是西部地区宏观税负较高的重要因素，不利于西部税收支柱产业发展。另外，对一些集中在东部沿海地区的高收入群的高消费行为不征消费税，一方面使税收没有起到应有的调控消费的作用，另一方面又拉大了西部地区和沿海地区的地方财政收入差距，制约西部地区政府对本地区支柱产业的支持力度。

　　（三）现行资源税征收范围窄，税率偏低，不利于西部经济发展

　　现行资源税征收范围仅限于6种矿产品和盐，对大部分自然资源没有征税，且采用定额税率。西部大多属于资源丰富的地区，长期以来由于资源产品价格较低，西部加工业相对落后，对资源只进行初加工，东部沿海省份工业基础好，开发和生产出来的资源产品大部分运到东部发达地区进行加工、出口，资源产地得不到资源的高附加值，输出资源的价值被大量地转移到了东部，自然资源开发并没有使西部资源产地受益，资源优势未能转化为财政税收优势。

　　（四）现行企业所得税制对西部地区发展的制约

　　现行的企业所得税对内资企业除基本税率33%外，对小规模企业还有18%和27%两档优惠税率，由于西部以国有大中型企业为主，东部小型企业较多，因而享受优惠税率的企业东部多于西部。内外两套所得税制，外资企业优惠多于内资企业，而外资企业和外国企业主要集中在东部沿海地区。西部则以国有、集体经济为主，因而，对外资企业的优惠政策主要是东部享受。

　　（五）现行财税体制使西部地区收入增长乏力

　　现行分税制按照全国统一标准确定共享税的分成比例、税收返还基数、税收增量分成系数，而且以财政收入增长速度较快的1993年为基期。由于全国各地经济基础、经济发展环境及财力增长后劲差别较大，实行同一标准，忽视了西部地区的税收特点和财力匮乏的现实情况，使东西部地区差距进一步拉大。在目前政企不分的体制仍没得到根本改变的情况下，经济先发展起来的沿海地区就有可能在达到一定的增长速度后，放松征管，“藏富于企业”、“藏富于民”，从而转换这种下降趋势。而西部地区为了保住基数，只得依赖于开发资源，又受制于投入短缺，只能生产技术含量低的产品，甚至出售原矿、原料，一些地方为了完成任务，保“吃饭”财政，以致出现过头税甚至“寅吃卯粮”的问题，造成税收虚假增长，纳税人税负加重，税基萎缩。

　　二、优化西部产业结构的税收政策思路

　　（一）贯彻国家产业政策，适当调整原有税收政策

　　1、在西部地区进行增值税转型试点，培养西部经济的比较优势

　　针对西部地区企业在现行增值税制度下高征低扣矛盾突出，税收负担较重的问题，建议在西部地区进行增值税转型试点，将现行增值税由“生产型”转为“消费型”，以促进西部地区企业加大生产设备更新改造的力度，适时进行生产设备的更新换代，从而对资源进行科学的开发与合理利用。建议将企业收购初级农产品和收购小规模纳税人矿产品的抵扣率分别由10%与6%提高到13%，以保护西部资源型企业的应得利益。

　　2、进一步完善消费税，增强西部地区自我发展后劲

　　为充分发挥消费税的特殊调节作用，应适当调整消费税的征收范围。对使用不可再生资源，稀缺可再生资源生产的消费品以及超过国家能源消耗标准的产品，在征收资源税的基础上，再征收一道消费税进行双重调节，以节制对使用资源的浪费。对高档消费、奢侈性消费行为课征消费税，加强对东部地区高消费群体的税收调节。

　　3、适当提高资源税率，扩大资源税的征收范围

　　提高资源税率，对不可再生性，非替代性，稀缺性资源课以重税，实行从价定率征收的办法，达到对资源保护性开发的目的。加快资源税“费改税”步伐，逐步扩大资源税征税范围，将森林、草原、地热、名贵中药材等需要保护性开发的资源均纳入征税范围。扩大资源税的征税范围并提高其税率后，为防止该税种出现逆向调节而导致破坏资源的问题，资源税收入应归属中央，用于江河湖泊和以西部地区为主的水土流失治理。

　　4、开征环境保护税，促进生态环境建设

　　根据我国实际情况，将现行征收的超标准排污费，生态环境恢复费改为环境保护税，并扩大征收范围，对在我国境内一切从事生产经营并取得收入的单位和个人征收，突出该税种广泛适用的特征。考虑到西部地区当前保护资源，治理生态环境的任务较重，对西部地区征收的环境保护税在15-20年内应全部留给西部地区。

　　（二）制定有利于向西部地区投资的新的税收政策

　　对西部以外的资金投入西部开发，只要符合国家产业发展方向，促进产业升级换代的政策要求，有利于西部的持续发展与培育特色经济的投资，应给予特殊的税收优惠特别是企业所得税的优惠政策。

　　1、对外来收购、兼并、承包、租赁西部企业等推动我国企业改革的投资，在西部地区新开办的属于国家鼓励发展的高新技术企业以及新开办的能源、交通、通讯、水利、农业等基础设施的项目，以及利用西部资源形成的特色产业，且投资额在总投资中占30%以上的，以及产品出口在50%以上的企业，可以比照执行外商投资企业和外国企业所得税优惠政策，或者可从获利年度起免征企业所得税5年，第6年起，减半征收5年，以利于扩大西部引资范围，也利于东部产业结构换代调整。

　　2、西部地区以外企业参与属于国家鼓励发展产业目录的资产重组项目，因原企业产业结构调整，经营方向变化与转让闲置资产的收入，免征各项税收，用于职工安置与企业发展。外来投资企业的投资所得收益，在西部地区享受的税收优惠视同已缴税款，回原地区后不再补交企业所得税。

　　3、对在西部以高新技术手段从事资源开发的企业，应取消企业所得税优惠中“盈利企业”和“超额扣除以应税所得额为限”的限制，只要符合条件的研究开发费用超过上年开发费用10%的企业，都可享受150%的税前扣除，受惠企业因当年亏损或盈利部分不足以抵扣规定扣除额的，可以向以后一定年度结转。

　　4、引进外资兴办高新技术产业是西部省市科技优势转化为产业优势的重要途径，对外资消化西部省科技成果而举办的高新技术企业，在所得税方面给予更为优惠的10%的税率政策。

　　5、实施地方税收优惠政策，引导企业投资高新技术企业。对经济技术管理权威机构（包括省级权威机构）认定的科技项目或企业，从投产之日免征2-3年的土地使用税、房产税、车船税，促进西部地区的高新技术企业尽快建成并取得效益。

　　6、允许西部企业对于使用的先进设备或专供研究开发用的设备建筑物，在正常折旧之外，在折旧资产使用的第一年提高比例，如30%的特别折旧扣除，对使用尖端设备的可享受更大的比例扣除，从而提高资金使用效率，加大以加速固定资产折旧为主的税基式减免的力度。

　　7、对在西部地区投资开办，扩建产品出口企业或高新技术企业，基础设施建设的企业，农业开发企业等，退还再投资部分已缴的企业所得税，体现产业鼓励的税收优惠，引导和促进产业结构、产品结构优化。

　　8、为鼓励各商业银行，外资银行在西部设立机构，增加西部信贷规模，从资金供给上及时支持西部大开发，对设在西部地区的金融机构，其营业税的税率应由8%降到5%，所得税在5年内给予减征50%.

　　（四）考虑到西部地区现有发展水平和财政收支能力，适度调整共享税分成比例

　　除了财政转移支付，中央还应从多方面加大扶持力度，如绝大多数财政发展资金和专项扶持资金应明显向西部地区倾斜。考虑到西部地区现有发展水平和财政能力，上交中央的75%的增值税，不同地区实行区别对待的不同分成比例，对西部地区实行中央与地方五五分成或四六分成办法，对增值税、消费税两税增量分成比例对西部地区提高到1：0.6，由此增加的地方收入可用于加大基础设施建设，经济结构调整及生态工程建设。将中央设在地方企业增值税的15%以补贴形式返还给当地省区，用以为中央企业配套服务设施建设和延伸产业链，增强中央企业对地方经济发展的牵引力和辐射力。对西部省区的能源、矿产品、原材料等征收的增值税，到2020年前实行先征后返政策。增加对财政困难地区的补贴数额，拨出相应的专款，对历史欠帐过多，累计赤字超过财政收入总额的市县采取一次性填平补足的办法，卸掉沉重的负债包袱，轻装上阵，全力发展。

　　（五）赋予西部地方政府一定的税收立法权，规范地方政府行为，优化投资环境

　　立法权高度集中在中央，使地方政府很难因地制宜地调控、培育、优化税源结构，还诱发了地方政府越权寻租行为，恶化了投资环境。在西部大开发中，中央可先在西部地区试点，赋予省级政府一些地方税立法权，明确划分政府、市场、社会的事权，从而优化政府收入结构，规范政府行为。

　　（六）大力发展非国有经济，培育新的支柱税源

　　现行的各项税收优惠政策，应同样适用于非公有制经济。对符合国家产业政策的新开办的非公有制企业，经主管税务机关严格审查认定，确实符合开办条件的，可报省级税务机关审批后，实行免征或减征一定年限的流转税政策；对非公有制企业的所得税，根据地方政府的财力状况，给予一定年限的定期减免扶持。另外，吸纳下岗人员较多的企业，可适当提高计税工资扣除标准。

　　适当放宽西部地区增值税一般纳税人的认定条件，在一般纳税人认定、专用发票管理、增值税计算方法选择及停歇业审批方面，都要实事求是地进行处理。