振兴东北老工业基地的税收政策支持

　　[关键词]东北老工业基地；税收政策；国有经济；资源优势；税收优惠

　　一、振兴东北老工业基地需要税收政策的支持

　　振兴东北老工业基地关系到我国工业现代化的进程，关系到未来二十年我国经济持续增长的目标能否顺利实现，也关系到今后东北国有大中型企业如何发展，以及我国工业化进程中的技术装备来源与经济发展后劲问题。因此，加快对东北老工业基地的改造，尽快振兴东北老工业基地，使东北老工业基地的潜力与优势尽快、充分发挥出来，是我国经济全面发展进程中应解决的一个重要问题。为了加速振兴东北老工业基地，需要在财政、税收和金融等方面采取适度的倾斜政策，使东北老工业基地在改造、改制和振兴中能借助中央政府的政策支持，并通过税收政策支持，吸引更多的外部力量参与振兴东北老工业基地。财税支持作为国家政策援助的重要内容，在振兴东北老工业基地中必将占据重要地位和发挥重要作用。事实上，自改革开放以来，我国在实施区域协调发展的三步走战略中充分运用了财政、税收等经济杠杆的作用，收到了牵动经济增长的明显效果。如第一步是率先开放东部沿海地区，在此期间，国家财政曾对东部沿海地区给予极大的支持。第二步是实施西部大开发战略，国家又举全国之力支持西部的基础设施建设。振兴东北老工业基地是党中央做出的第三步战略决策。党和政府为加快振兴东北老工业基地制定了一系列重要政策措施。特别是国家正式确立了启动振兴东北老工业基地的100个重大项目，总投资达到650亿元，旨在为老工业基地振兴提供牵动力。

　　东北老工业基地是我国在建国初期为了发挥东北三省的资源优势和良好的工业基础，实施重工业优先发展战略，经历了几十年和几代人的努力而建立起来的比较完善的重化工业体系。这一体系布局在东北三省，使之成为我国重化工业布局的集中地带，故称东北老工业基地。东北老工业基地的形成和发展经历了50年的风风雨雨，享受过计划经济体制的特别关照，也承受过计划经济体制的伤害；为国家工业化建设做出过重大贡献，同时又承担了相当大的改革成本。近几年来遇到了前所未有的困难和压力。

　　第一，国有经济比重过大，垄断性企业比重较大，资源枯竭型产业面临产业转型中的困难。以辽宁省为例，2001年全省国有及国有控股工业企业有2188个，占全部国有及规模以上非国有工业企业的62%，工业总产值占全部总产值的90%.在国有及国有控股工业企业中，煤炭、钢铁、电力、有色、军工比重较大。资源枯竭型产业和地区较多，2001年阜新“三矿”和北票矿务局关闭破产，下岗职工25万人。全省全年下岗职工360万人。

　　第二，财力缺口较大。一方面，财政收入增长速度快于GDP增长速度。以辽宁省为例，2001年实现GDP为5033亿元，比上年增长9.0%，比当年全国增长速度高1.7个百分点，而同年财政收入370.44亿元，比上年增长25.4%，比当年全国增速高出3.6个百分点，反映了辽宁省税收负担高于全国平均水平， 过重的税收负担不利于经济发展；另一方面，国有及国有控股工业企业总资产6400亿元，负债3700亿元，资产负债率为57%，还有几百家企业资产负债率为100%，国有工业企业欠税、欠息、欠电费上百亿元。债务负担沉重，经营困难。

　　第三，自我发展后劲不足。多年来东北老工业基地像一头负载过重的老牛，付出多，贡献大，索取少。据统计，辽宁省所生产的大型机械装备每年以平价调出的占50%左右，每年经济损失达30多亿元。现在老工业基地步入“老年”，债务负担重，退休人员多，设备老化，沉重的历史包袱使老工业基地面临种种困境。

　　第四，传统产业占主导地位。军工企业比重大，新兴产业刚刚起步，市场机制不健全，经济效益不高。因此，拓展东北老工业基地税收优惠的空间，争取国家财政和全国各地方的资金支持是加速振兴的必由之路。

　　第五，税收负担沉重。几十年来东北三省为我国经济建设做出了重大贡献。东北三省2001年GDP总量为10626.58亿元，占全国总量的11%；人均GDP为10029.8元，排位于北京、上海、天津、浙江、广东、福建、江苏、山东之后，列第9位。其中东北三省工业总产值为8760 65亿元，占全国总量的9%，人均为8268.58元。国有和规模以上非国有工业企业资产总计15924亿元，占全国的11.76%；创造的工业增加值3052亿元，占全国的10.78%；实现利润总额723亿元，占全国的15.29%.我国东南和东北部地区之间经济发展水平存在巨大的差距，固然有很多原因，但两者在税负上的差异所导致的经济实力的分化也不容忽视。多年以来，全国各地区间的税收负担水平一直存在着明显的差异。从财政收入占GDP的比重看，全国1994～1999年的平均比重为11.83%，辽宁省的财政收入占GDP的比重为20%，不但高于全国平均水平8个百分点，更比经济发达的东部地区平均高出6～7个百分点。东北地区税负重的原因，一是改革开放以来，国家所采取的税收优惠政策大部分向东南沿海地区倾斜，而且在1994年新税制实施后，原有中央给予东北地区的减免税优惠及以税还贷政策被取消，导致税负加重；二是除了少数消费品原税率较高之外，资源型初级产品的税负居高不下。

　　二、对振兴东北老工业基地实施税收政策支持应注意的问题

　　为了进一步推动振兴东北老工业基地战略的实施，促进东北经济的发展，有必要对目前的税收政策和税制做出相应的调整，以充分发挥税收政策在支持东北老工业基地中的宏观调控作用。但是在运用税收手段促进东北老工业基地战略实施中必须首先注意以下几个问题，才不会失之偏颇。

　　第一，对东北老工业基地的税收支持，必须充分考虑东北的基本经济和社会发展状况，具有明确的针对性和有效性。据有关专家分析，今天东北与过去的东南沿海在开发战略、开发性质、市场环境、工业化的农业基础、工业条件、开发的制度背景、优惠政策的效应等方面都有所不同。因此不能照搬照抄沿海开放城市及经济特区税收优惠的模式，一定要认真研究最适合东北地区的税收援助方式。

　　第二，税收政策要有利于东北地区产业结构调整和生态环境的保护。目前东北三省以机械制造业和重化工业作为支柱产业，而这些产业恰恰是国有企业和重污染行业，是地方财政的纳税大户，其税负水平明显偏高。因此在制定促进东北老工业基地振兴的税收政策时，应注意将区域税收优惠政策与产业优惠政策结合起来，促使东北老工业基地产业结构优化。可考虑逐步出台一些与产业政策相配套的向国有大中型企业倾斜的增值税和所得税优惠政策，对资源枯竭型的地区和产业，比如煤炭、钢铁化工等能源和原材料主产区和产业在实施转型中给予一定的减免税照顾。另外，我国推动东北老工业基地发展的税收政策必须充分体现对生态环境的保护，限制污染行业的发展，对那些耗能高、档次低、污染重的工业，要通过加成征收等措施予以惩罚和限制，避免为了追求经济增长而以牺牲生态环境为代价，确保东北地区经济的可持续发展。

　　第三，在运用税收手段促进东北老工业基地振兴战略的实施中，不能片面强调税收的作用，忽视投资硬环境对引导资金流向所起的决定性作用。应该看到税收手段同样也具有局限性，东北经济发展只有在交通、通讯、电力、能源等基础设施之类的外部环境率先实现发展，以及税收政策环境不断改善的条件下，税收支持政策才可能发挥更好的作用。否则会造成短期投资的增多，投机行为的扩大，不利于投资在不同发展区域的合理流动。

　　三、关于促进东北老工业基地振兴的税收支持的政策建议

　　第一，对到东北三个省会城市、国家布局的重点资源开发地区和边境开放城市以及国家级的经济技术开发区、生态建设保护区等从事投资及开发的涉外企业和国内其他投资者应给予一定时期的相应的税收优惠政策；制定边贸税收优惠政策，促进边境区域经济的率先发展，为东北老工业基地吸引外资和扩大出口开辟通道和路径。

　　第二，对进入国家产业政策鼓励投资的产业和项目，如机械装备业、原材料工业、主导产业、高科技产业、信息产业、生态环境整治工程，污染治理和资源综合利用、高速公路、电气化铁路项目等，应从财政援助和税收优惠上给予较大力度的支持。

　　第三，税收政策应该体现对科技产业的支持。对社会资金投入用于应用研究和技术开发的高科技企业，可以考虑在东北地区选择一些重点城市和产业率先实行消费型增值税，或者在不能实行消费型或收入型增值税之前，实施过渡性优惠措施，以消除生产型增值税对资本有机构成高的新技术产业投资和发展的不利影响；同时还要建立与科技有关的加速折旧制度，对科技成果的转化规定不同方式、不同幅度的税收政策。科技税收优惠方式要以税基式减免为主，并与税额式减免相结合，促进企业技术进步动力机制的构建与维系，避免误导企业偏离科技开发的方向。

　　第四，扩大资源税的征税范围，开征环境保护税，这样一方面可以增加东北地区的财政收入，另一方面可以加大环保力度。要尽快制定环保技术标准，对高新环保技术的研究、开发、转让、引进和使用，可通过技术转让收入的税收抵免、技术转让费的税收扣除等予以鼓励。为促进环保产业的发展，对环保企业应纳的企业所得税可实行减半征收的优惠照顾，对环保设备在享受企业所得税加速折旧优惠的同时，还可享受增值税低税率或允许购进设备所征增值税作进项抵扣；对那些以回收利用废旧物资为主体的资源综合利用企业，要从增值税和企业所得税两方面给予更多优惠减免；将目前的排污费和超标排污费改为环境保护税，按照科斯定理，通过确定所有权，进而明确谁侵犯了谁的所有权，从而对造成消极外部影响者追究其经济和法律责任。在治理污染时要依照“谁污染谁缴税”的原则征税。通过环境保护税所筹集的资金要真正用于东北地区环境污染的治理和保护。

　　第五，根据东北地区的特殊情况，适当下放部分税收管理权，使东北三省可以根据当地实际情况来掌握和运用税收政策推动当地经济发展。但同时必须建立切实可行的约束机制，以免在税收优惠政策上相互攀比，形成恶性的税收竞争。

　　第六，重视人才在东北老工业基地中的作用，对于在东北工作的高级科技和管理人才，在个人所得税方面给予更多的税收优惠，以有利于引进急需的人才。

　　第七，制定基础设施建设的税收优惠政策。为了使各种渠道的融资参与基础设施的投资建设，可以根据不同的投资形式和工程项目，制定相应的税收优惠政策，以尽快改善东北地区的投资环境。

　　第八，适当扩大税收优惠范围，对运用高新技术促进东北产业更新换代，外商投资参与东北经济发展有突出影响、附加值高、出口比重大的项目等，给予力度更大的税收优惠。

　　第九，灵活应用各种税收优惠方式，诸如加速折旧、投资抵免、亏损结转、费用扣除、特别准备金、延期纳税、以税还贷等。这些优惠方式各有利弊，但只要有利于促进东北老工业基地振兴，就应当尝试运用。由国家统筹兼顾，各省区在不突破税收优惠额度的条件下，灵活运用，以便充分发挥税收优惠的功能，实现东北老工业基地的迅速振兴。