积极财政政策的负面效应与完善建议

　　一、积极财政政策的负面效应

　　积极财政政策是针对经济增速放缓，社会总需求不足而采取的一项“反周期经济调节”的主要政策手段，其目的就是要在短期内通过大规模的财政资金投入，迅速扩大社会有效需求，增加社会购买力，拉动经济增长，增强经济发展后劲。积极财政政策实施三年来，已取得了明显成效，有效地拉动了经济增长，解决了一些多年来想办而没能力办的大事，促进了产业结构和地区结构的调整和优化，改善了城乡居民的生产和生活条件，推进了各项事业的发展。但同时也带来了一些负面效应，主要包括以下三个方面：

　　1、赤字和债务规模过大，财政风险逐渐加大。实施积极财政政策以后，每年发行上千亿元的建设国债，在拉动经济增长，促进财政增收的同时，而财政赤字和债务规模却在急剧扩大，1998&#0；2000年，中央财政赤字分别为958亿元、1792亿元和2598亿元，1999年中央财政赤字和债务余额占当年GDP的比重为2.2%和12.7%，2000年中央财政赤字和债务余额占当年GDP的比重为2.9%和14.5%，如果再把各种财政隐性债务或或有债务算进去，包括社会保障制度的大量缺口，政策性银行的呆账坏账，国有商业银行的不良债权，国有企业特别是国有粮食企业的巨额亏损，地方政府债务，企业外债等，我国政府综合债务余额占GDP的比重已达到或超过国际警戒线。我国目前的债务依存度（当年债务收入占当年财政支出的比例）已高达58%，大大超过国际公认的30%的标准；国债偿债率（当年债务还本付息额占财政收入的比重）已高达25%，而国外一般不超过8%.如果巨额的国债发行出现问题，其债务危机就会不期而遇。

　　2、投资效益低下，非市场化运作明显。财政投资本身是一种政府行为，其投资行为、方式、领域和目的都带有明显的非市场化特征。政府投资在非市场化运作的情况下，地方争投资、争项目以及不切实际盲目上马项目、搞“形象工程”等计划经济体制的恶习又开始抬头。由于政府投资的过快扩张，项目投资只重数量和速度，忽视质量和效益的弊病比重明显。从近几年中央对国债资金使用情况的检查情况来看，国债投资的挤占挪用问题、效益低下问题、浪费问题已经在一定范围内存在。

　　3、对民间资本产生了一定的“挤出效应”。从固定资产投资增长率和全社会投资资金来源增长率看，1998年和1999年国有经济单位固定资产投资增长率，远远高于个体经济和集体经济固定资产投资增长率。1999年全社会投资资金来源中，财政资金增长了43%，银行贷款增长4.8%，企事业单位自有资金仅增长1.2%，利用外资下降26.7%，这充分表明积极财政政策在扩大政府投资的同时对民间资本产生了一定的“挤出效应”，政府投资替代了一部分私人投资。同时也表明，在供过于求的经济形势下，由于中央政府投资结构比较单一，对刺激地方和公共投资作用有限，积极财政政策的“乘数效应”难以充分发挥。

　　二、积极财政政策的完善建议

　　积极财政政策是针对一个时期国家经济状况而采取的应对之策，在目前内需不足的情况下，我们还必须坚持实施积极财政政策，以实现我国经济发展目标。正如财政专家陈共所言：“积极财政政策对经济的推动作用，如同加大马力推动汽车爬坡，没有到达坡顶就减退马力，汽车就会退回。”“当前正是积极财政政策充分发挥作用的时候，一旦撤下来，就可能出现反复，甚至全功尽弃。”但在实施积极财政政策的同时，应对增发国债引发的负面效应予以高度重视，认真处理和解决好以下几个问题，以促使积极财政政策能发挥最大作用。

　　1、增加财政支出与减税双管齐下

　　从国外的经验看，用扩张性财政政策来刺激经济增长，主要有两种手段：一种是增加财政支出，另一种是减税。而目前我国实行的积极财政政策，是以扩大支出为主要手段，同时对税收政策作一些局部性的调整，以此来扩大社会总需求，促进经济、社会稳定。从实际情况看，这种单一依靠增发国债增加政府投资的做法，不仅对经济的拉动作用有限，而且存在一定的负面效应。在我国目前贷通紧缩的条件下，由于物价的负增长或低增长，企业盈利的空间不断减少，甚至大面积亏损，特别是下岗工人的大量存在，农民收入长期徘徊不前，只实行政府扩大投资搞基础设施项目，难以解决目前“企业盈利难、职工上岗难、农民增收难”的问题。如果在增加支出的同时，配合以减税政策，一方面就会使企业税负降低，盈利空间增加，企业和个人投资的积极性就会明显增加，民间投资信心就会逐步恢复；另一方面会使广大农民和个体工商户有一个休养生息的机会。日本曾经一度把消费税的税率由5%降到3%，使市场的销售转好，经济开始上升，但随即又把消费税的税率由3%提高到5%，结果经济又下滑。这一实例充分说明税收对经济的调节作用不可小视。从近年来我国工商税收大幅增长的情况来看，减税应该有一定的空间。“九五”时期，我国税收收入的年均增长率为15%，而这一时期GDP的年均增长率仅为8.3%，两者相差6.7个百分点。税收收入的高增长充分表明我国税收政策是偏紧的。虽然有人认为我国财政收入占GDP的比重仍比国外经济发达国家低许多，但实际情况是由于运用的统计方法不同，造成了观点上的差异，事实上，如果把我国庞大的预算外收入作为财政收入来计算，其比重就会与国外相差无几。

　　当然，减税政策的运用是要根据财政承受能力来定的。根据目前我国的实际情况，减税政策可采取有限度地重点推进的办法。减税的重点应放在：一是对增值税的税基进行改革，实现增值税税基由生产型向消费型的转型，并适当降低增值税税率；二是统一内外资企业所得税，改变内外资企业税负不公平的现状，尽可能将企业所得税降低到20—25%；三是积极推进农村税费改革，将压在农民头上过重的费和税都同时减下来。当然，在减税的同时，对当前GDP中法定税负较轻的，应适当增加税负，以实现税负公平。减税的幅度应限定在财政收入增幅超过GDP增幅的增长部分。通过减税使税收收入的增长基本上与同时GDP的增长相一致。

　　2、财政政策与贷币政策协调配合

　　财政投资和银行投资性贷款都是社会总投资的重要组成部分。在启动财政投资政策的同时，贷币政策必须与之协调，只有这样积极财政政策的积极效应才能充分发挥。当前要认真研究和做好以下三项工作：

　　一是积极扩大银行投资性贷款，切实有效地带动社会民间投资的扩大。随着市场化改革的推进和经济总量的扩大，在当前的国民收入总体分配格局中，银行信贷资金的比重呈现出日益上升的趋势，居民储蓄存款余额已达6万多亿元，为银行信贷支持经济发展提供了雄厚的资金来源。但从当前贷币政策的运用的结果来看，出现的情况是：贷款增长始终不活跃，存贷不断扩大，通贷紧缩日趋明显。这是金融政策上的制度性收缩在很大程度上抵销了技术性的松动效应。一些防范金融风险所采取的措施，从长远看有利于金融健康发展，但在短期内却紧缩了企业特别是中小企业的信贷来源，造成了以中小企业为主的非国有经济大幅回落。为了带动民间投资，促进经济增长，下一步银行信贷政策的基本取向应该是：配合财政投资，积极扩大银行投资性贷款，缩小和消除“存差”，实现银行信贷资金的良性循环。

　　二是注重发挥银行政策性信贷的作用。银行投资性贷款大致可分两个类型：一是一般性投资，它完全按照市场化原则进行安排，银行是否投放贷款主要考虑投资项目的盈利状况。二是政策性投资贷款，主要是依据国家的产业政策和投资政策，重点支持国民经济发展中的一些薄弱环节及重要产业，并实行利率优惠政策。从国外情况看，银行投资性贷款结构也不完全是纯市场化或商业性的，政策性投资贷款占有相当比重。我国信贷资金运行要努力适应这一国际化趋势，针对我国政府财力不足和有限的矛盾，通过调整信贷结构，更加有效地发挥政策性投资贷款支持经济发展的作用。

　　三是运用财政贴息手段，带动银行信贷。财政贴息是指财政只代为支持部分贷款利息，而由项目本身负责本金和其他利息的偿还。它是政府投资性投融资的一种有效工具，可以弥补项目直接经济方面的缺陷，体现国家产业政策要求，同时也可以有效动员和扩大银行信贷资金，对带动整个社会投资具有十分重要的导向作用。近几年来，在企业的技术改造方面，我们运用了这种手段，取到了较好的作用。今后，要继续使用这种手段，并且还要扩大规模和范围。

　　3、适度控制国债规模，优化国债结构，防范债务风险

　　为了防范因增发国债而导致的债务风险，充分发挥国债投资的积极作用，今后要考虑三个问题：

　　一是适度控制国债规模。从当前情况看，我国国债余额占国内生产总值的比重虽然较低，但债务依存度和国债偿债率却较高，已经超过了国际警戒线，这说明我国目前发行国债虽有一定的空间，但国债所带来的风险也在逐步加大。拉美一些发展中国家70年代以来纷纷扩大赤字和债务，试图以此推动经济发展，但高赤字和高债务难以为继，到80年代初期引发了严重的债务危机和恶性通货膨胀。“前车之覆，后车之鉴”。中国作为一个发展中国家，经济总体水平不高，国家财力集中程度有限，国家对债务的承受能力比较脆弱，长期的高赤字和高国债无疑会增加未来国民经济的风险系数。因此，今后在考虑增发国债时，必须考虑国民经济的较低承受能力，考虑国家一定时期内的偿债能力，把国债规模适当控制在一个合理的区间内。

　　二是优化国债的结构。首先，调整国债的期限结构，适当增加短期和长期国债的比重。一般来说，西方发达国家短期（一年以下）国债在全部国债中约占40——50%，这既有利于筹集资金，又有利于扩大央行的公共市场业务。而增加长期国债的比重，可以满足国家长期投资的需要，延缓政府的偿债压力，加强财政资金使用的连续性。其次，优化国债品种结构，除发行国库券外，可增加建设债、可转换债券、储蓄债券等品种，以适应居民不同的投资需求，使居民应债能力尽可能得到释放。第三，优化国债使用结构，提高债务支出用于经济建设方面的比重，减少用于弥补非生产性的赤字的比重，提高国债的使用效益，形成“以债养债”的国债良性循环体系。

　　三是实行国债的市场化改革。把目前有限的国债回购业务扩展成有效率的公开市场业务，使之成为调控货币流通、活跃贷币供求的主要市场。同时考虑恢复国债期货市场，使持债者减少对将来利率受损的疑虑。

　　4、加强财政投资管理，提高财政投资效益

　　积极财政政策除了加大财政的投入力度外，更应注重财政投资的效益，以保证积极财政政策作用的有效发挥。在财政投资过程中，财政部门负有重要的管理职责，其核心是要着力强化投资的资金管理和财务管理，确保财政投资资金能够正确使用，避免国家财力的损失浪费。

　　一是加强对财政投资的全过程监管。对投资项目工程进行概预算审查，参与工程招标标底编制，加强对财政投资资金使用的事前控制；参与投资工程采购和对项目年度财务决算进行审查，严格控制投资资金使用；对项目竣工财务决算进行审查，核减不合理开支，真正做到把有限的资金用在刀刃上，发挥出最大的投资效益。

　　二是规范财政投资资金拨款管理。严格投资资金拨付程序，减少拨款的中间环节，严格层层转包、层层克扣，避免挪用、挤占，确保各项建设资金安全、及时、足额拨付到建设单位，全部使用到建设项目上。

　　三是加强建设单位财务管理。帮助建设单位建立健全内部财务监督制度，加强相应的监督检查，扭转财务管理弱化状况。当前要特别针对近两年国债投资中暴露的种种问题，重点加强对国债项目建设单位财务工作的指导、管理和监督。