关于“费改税”若干问题的研究

　　在近几年的经济生活中，一个令人关注的热点问题是税外收费越来越多，越来越乱，费多税少，费强税弱，以费挤税的问题日益突出。经济理论界对费税改革进行了有益的探讨，现将各种观点综述如下：

　　一、各级政府部门收费现状、成因及危害

　　（一）收费现状

　　据国家有关部门掌握的初步材料统计，到1997年4月底，经国务院及有关部门批准的行政事业性收费项目共371项，其中，涉及企业的项目217项。在这217项中，符合法律、法规和国务院批准的共有91项，经国务院有关部、委批准的有126项，共涉及所属59个部门和单位，其中主要收费项目分布是：农业部门27项、卫生部门18项、交通部门15项、海关部门13项、医药部门12项、建设部门10项。

　　另据国家有关部门不完全统计，1996年全国及中央部门行政事业性收费项目有344项，地方收费项目各省不一。据了解，最多的省有470多项，最少的省也有50多项。

　　全国各类基金项目共约计421项，除46项基金是经过国务院及财政部门批准设立以外，其余375项基金均为省级政府越权设立。

　　另据统计，1996年全国收费、基金总收入金额约为3621.9亿元（不包括社会保障基金1014.7亿元），扣除纳入预算管理的83项行政性收费127.1亿元，以及拟取消的收费、基金约120亿元，相当于当年国内财政收入的46%左右。全国收费、基金收入构成是：行政事业性收费1449.7亿元，政府性基金2172.2亿元。

　　此外还据国家有关部门初步统计，到1995年底，全国共有基金约694项，收入总金额约计2034亿元。从基金审批级次上看，国务院及其有关部门批准设立基金81项，收入总额约计1600.75亿元，占基金总收入的78.7%.省级人民政府及其有关部门批准设立基金401项，收入404.77亿元，占基金总收入的19.9%.省级以下人民政府及其有关部门批准设立基金212项，收入28.48亿元，占基金总收入的1.4%.在1990年以来设立的519项基金中，没有按规定程序批准设立的有482项，占基金总收入的93%.

　　（二）费多税少的成因

　　第一种观点认为，我国预算外和“制度外”收费的膨胀，有其复杂的形成原因。概括地说，主要归纳为如下几个方面：

　　第一是80年代以后我国政府系统在处理堆积如山的“历史欠账”并启动体制改革和经济现代化宏大工程时所面临的巨量资金需求，不可能通过预算内筹资的骤然扩张来满足，必然迫使各级政府走多渠道筹资道路；

　　第二是分权式改革激活了原先受压抑的部门、地方局部利益和事权财权化意识，在他们事权扩张的同时提供了通过预算外筹资扩张财力的动力和机会；

　　第三是原体制下政府间财力分配的不规范造成政府各级次、各系统的彼此猜疑戒备，促成地方、部门尽可能扩大不纳入体制分配的资金；

　　第四是“正税”的税源流失比较严重，导致预算内资金增长乏力，也促使各级政府通过非规范手段筹措预算外、制度外资金；

　　第五是市场化过程中政府各部门、各权力环节在本位利益驱动下，通过尽量扩张可供他们掌握支配的非规范的财力，来寻求其自身福利的最大化；

　　第六是在我国体制、市场和技术条件发生较大变化情况下必然发生的某些公共产品向“半公共产品”乃至私人产品的转变中，公共产品边界模湖漂移，带来公共服务与商业性服务边界相应模湖漂移，不同性质的收费鱼龙混杂，使原来就具有扩张非规范收入动机的各利益主体，更借势巧立名目增加收费。

　　第二种观点认为，改革开放以来，税外收费的大幅度上升和膨胀，有其主客观的多种复杂因素，主要是：

　　1、行政体制改革滞后。我国行政体制改革严重滞后，政府与市场的分工，各级政府的事权划分，部门之间的职责划分，往往不够清晰。在体制转轨和政府职能转换过程中，每次体制转变，又都衍生出一些靠收费来供养的部门，行政事业单位机构和人员，日益膨胀。

　　2、多头财政，财力分割。改革开放初期，国家采取了减税让利放权措施，这适应了当时情况。但其后在执行中，监督体系和制约机制不健全，缺乏必要的约束，放权失之过度，许多部门都拥有自身的财权和财力，这便利了他们自行设立收费、基金项目、作为本身的收入来源，自行开支。众多“小财政部”的存在，使我国成为世界上财政收支最分散的国家。

　　3、地方和部门、单位、本位利益驱动。在市场经济条件下，各部门、单位有其自身独立的经济利益，各地方也有本地区的独立利益，分权式的改革，使他们既能凭藉本身的职权收费，用以满足自身的资金需要，又可兴办某些事业，用以显示当权领导者的政绩，并可把其中的很大一部分，转为本地区、部门、单位的个人福利收入，为保住和扩大既得利益，促使收费越来越多，并衍生出“三乱”。

　　第三种观点认为，税费失调有着深刻的政治经济原因：

　　1、对收费的管理缺乏完善的监管法律体系，行政法制监督缺乏力度。由于政府机构急剧膨胀，使财政供养人员数量庞大，受部门利益驱动的影响，各部门收费自然是越收越多，这是诱发收费屡压不下的一大病根。

　　2、行政开支压力大。很多地方政府面对已恶性循环后的“吃饭财政”所造成的压力，在财力不足的情况下，为解“燃眉之急”只得允许部门收费。

　　3、在一些地方领导眼里，国家观念淡薄，只注重部门利益，热衷于收费，而极力反对减少或免除收费。

　　4、行政收费按规定应是财政预算内收入，但由于其项目多、数额小、收支相抵后余额不多，财政管理体制不顺，出现大额收费、小额收税的怪现象。

　　5、我国还没有成为独立的税收司法保卫体系，缺少其他部门的配合，税务部门执法的环境差，无法保证先税后费。

　　第四种观点认为，收费的泛滥与地方政府非理性的支出膨胀紧密相关，许多地方政府追求产值速度，忽视效益结构；追求规模形式，忽视内涵发展；追求地方利益，忽视整体利益；追求眼前效果，忽视长远规划。财政支出不考虑实际承受能力，随意支出大，理性支出小。许多事实说明，地方政府在市政建设上盲目追求高档、漂亮，在缺少财政支持的情况下，靠贷款、靠收费匆忙追求上马建设项目。有的变相掠夺企业资金利息，一方面使企业陷入困境，使原有投资的乘数效应得不到发挥，一方面又不得不为救活企业而增大财政支出。

　　（三）收费的危害及特点

　　1、削弱了国家和财政对经济、社会的宏观调控力量。收费规模的庞大侵蚀了税基，形成“费挤税”，使税收收入占GDP的比重下降。而收费收入大部分成为地方、部门的利益，没有成为政府尤其是中央政府可支配财力，同时，收费规模的庞大肢解了财政，造成政府宏观调控能力下降，形成了我国特有的“弱干强枝”的财力分配格局。

　　2、收费导致了分配主体的混乱，扰乱了分配秩序。一方面，收费大量涌入国民收入分配领域，众多部门便以政府名义插足国民收入分配，造成政出多门、多头分配，部门利益分散了政府利益，资金分散使用，削弱了政府对国民收入分配的主体调节作用。另一方面，收费名义上为政府收入，但实际上收费的流向主要在预算外，大量收费必然形成对政府税收和财政收入的挤占和分割。

　　3、强化部门、地区利益，各自为政，影响资源合理配置。其主要表现：一是各部门、地区都有权收费、有权减、免、缓收，一般多是从本部门、地区利益出发，自立章法，五花八门，而较少考虑全国宏观决策和调控要求，不但未能适当地贯彻国家的鼓励、限制产业政策，而且收费标准千差万别，地区、部门、产业、行业之间，在同等情况下的收费负担高低不一，影响公平竞争，不利于合理配置资源；二是收费归部门、地区自收自用，与自身利益密切关联，这必然强化部门、地区对所隶属企业的行政保护和干预，资源在不同录属关系的部门、地区间合理流通，必然会遭到有关部门、地区的阻碍，影响资源按照统一大市场原则要求，进行优化重组和调整产业结构。

　　4、加重企业负担，阻碍经济发展。预算外收费恶性膨胀的直接结果是社会财富创造者广大企业和生产经营业户不堪重负，经济发展速度和规模受抑制。一些地区和部门从局部利益出发，以财政经费不足为由盲目收费，其结果是收费越多，财源越枯竭，财政越困难；财政越困难，部门收费越增加，税源更萎缩，财政则愈加困难，如此互为因果，恶性循环。

　　5、限制税收聚财功能，影响税制改革进程。（1）限制了税收聚财功能的充分发挥。主要表现：一是税收在国民收入中分配份额越来越少。二是以费挤税，致使国家税收无法及时足额的入库。三是收费引起的税收流失主要有：企业和个人将收费、基金负担转化为成本，而国家对成本费用缺乏严格的管理措施，侵蚀了税基；地方政府重费轻税，保费丢税，税源被侵蚀，税收职能被弱化；费挡道，税让路，税“软”费“硬”，先费后税，妨碍了税收征管工作，破坏了税收的严肃性、统一性和完整性，甚至出现大量欠税、偷税现象。

　　（2）影响税制的深入改革。主要表现在：一是恶化的税收环境。大量的税外收费，加重了企业、广大工商业户和农民的负担，降低了工商企业和农业的经济效益，大大减少了税收来源。二是延缓了税改进程。

　　（3）削弱了纳税人的纳税意识。从纳税人的角度看，造成纳税人税费不分，费负重税负轻的事实为“税负重”的错觉所掩盖，使纳税人产生抵触心理，影响了自行申报纳税的积极性。从税务机关来看，税费混征，更增添税费不分心理，削弱了纳税人的纳税主动性。

　　（4）削弱了税收的调控力度，进而削弱了中央政府对经济的宏观调控力度。许多需要通过税收解决的问题，由于过多收费的介入，使得税收调控力度受到削弱，调控意图遭到扭曲。

　　6、影响了投资环境，特别是影响了外商投资的积极性。作为投资者，首先考虑的是投资收益或投资回报率，因此投资者除了考察投资项目外，更重要的是考察投资的软环境，即税收和各种收费情况等，而依照国家税法征收的各种税收，投资者一般比较放心，特别是对外资企业还制定了许多税收优惠政策，而各种名目繁多的收费，由于无法预测，投资者难以准确测算投资回报率，以至许多企业在实施投资后，由于收费的因素，造成预测收益与实际收益相去甚远而怨声载道。

　　二、实施“费改税”的基本思路和实施步骤

　　基本思路：

　　取消一切不合理收费项目；保留或降低收费标准一部分；改税一部分；进入市场价格调节一部分。

　　1、取消一切不合理收费。我国最初设立收费项目是八十年代初由中央政府设立的，因此，为实现收费项目的源头控制，今后中央不能再出台新的收费项目，防止上行下效，扩大收费口子。同时，费改税后，要明令禁止各地出台除规费以外的一切形式的收费。一切收费和收税都要纳入财政。税务部门管理。不允许其他非财税部门直接参与财政分配。特别是执法部门的收费，其收费具有很大的强制性，容易滋长各种不合理收费和腐败行为，因此对于这些部门不能有直接参与收费的权限。

　　2、保留或降低收费标准一部分。主要是将事业单位收取的有偿性的工本费、手续费等，实行一部分保留，一部分合并，一部分根据成本情况以不盈利为原则降低标准。

　　3、改税一部分。重点是将行政单位收取的大部分行政性规费和基金改为税收。

　　4、进入市场价格调节一部分。是将事业单位收取的带有经营性质的收费进入市场，按市场规则运行，不论主体是谁，其交换行为通过市场自愿进行，不具有强制性。

　　实施步骤：

　　第一种观点认为，目前的费改税工作，必须在积极、稳妥的前提下，理性决策、精心设计、逐步过渡、分步实施。具体可分为近期目标和中期目标两步走。

　　第一步：近期目标。所谓近期目标，就是指近两年，最迟不超过2000年前的费改税目标。近期目标应本着有利于强化政府的宏观管理职能和理顺社会分配关系；有利于调动中央和地方政府两个积极性；有利于以税聚财，规范预算管理；有利于减轻企业和农民负担；有利于完善现行税制的原则，把那些具有税收或准税收性质，收入来源较稳定，涉及面较广，受益面较宽，收费具有连续性和持久性且无人员开支或只涉及行政管理费和基金的收费项目改为税收。具体形成共识可作为近期改革目标的，有以下三个税种：（1）社会保障税；（2）教育税；（3）燃油税。

　　1、将目前的社会保障统筹等收费改为社会保障税。

　　对如何建立社会保障税的具体方法上，主要有两种供选择的思路。

　　第一种思路是：将目前我国主要的三大保障制度（养老、失业、医疗）均单独作为一个独立税种提出来，分别设立养老保障税、失业保障税和医疗保障税，形成社会保障制度下的三个税种。鉴于目前养老基金改税的条件已经成熟，可先将养老保障税建立起来，先行一步，待失业和医疗两大保障条件成熟后再行开征。

　　第二种思路是：建立全国统一的社会保障税，把“养老、失业、医疗”分别作为税目，形成大统一的社会保障税体系。

　　2、将目前的各种教育收费改征教育税。将目前征收的教育费附加，农村教育事业费附加、地方教育发展费等各种教育性收费改为教育税。提高其法律地位，防止出现目前这种征费过程中的随意性，并克服由于地区经济条件和经济发展水平不同，而使教育收费苦乐不均的弊端，确保教育经费的足额征收和教育事业发展的需要。但在税种的名称和内涵上存在两种意见：

　　一种意见认为，应将文化事业建设基金同教育税统筹考虑，设立文化教育事业税。这样作的理由是，文化和教育本身就密不可分，放在一起，既减少了一项收费，又保证了文化事业基金的征收。

　　另一种意见认为，按照公共产品理论，文化事业建设本来就是国家的事，这纯属于一个国家的公共事业设施建设，是政府该管的事，这个收费完全应该取消。

　　同时，在改行政教育税后如何确定计税依据问题，也存在两种不同意见：

　　一种意见认为：为减少改税后的震荡和纳税人的心理承受能力，仍应按现在的流转税额作为计税依据，只要在税率上进行一下高调就可以了。这样作既减少了重新测算税基的麻烦，又有利于改税后的平衡过渡。

　　另一种意见认为，改税后应该重新考虑税基问题，绝不能在用目前这种税上征税的做法。计税依据问题在税制改革时已有过动议，即以纳税人的销售收入额和营业额以及有经营收入的单位和个人收入作为税基。理由是，教育税设计的基本原则应该是宽税基、低税率、易征管。

　　3、将目前公路养路费等收费项目取消，改征燃油税。借鉴西方发达国家和我国海南等地的做法，将养路费、车辆购置附加费、车辆过路桥运行费、驾驶员培训费、公路建设费、江河航道养护费、农机监理费、交通监理费、船舶管理费、港口建设费、机场建设费、水运客运附加费等等，归并改为“燃油税”。对于这一点，主要有三种可选择的思路：

　　第一种思路：，条件已具备，应该开征。理由是：（1）有法律依据。《中华人民共和国公路法》第36条规定：“公路养路费采取征收燃油附加费的办法。拥有车辆的单位和个人，在购买燃油时，应当按照国家有关规定缴纳燃油附加费。征收燃油附加费的，不得再征收公路养路费”；（2）有一定的可行性。表现在社会呼声比较大，是各部门收费中，反映强烈且数额较大的收费项目；（3）具备了一定的开征条件。如收费便于集中；收费规模大；全国绝大部分地方都不同程度地实行了收支两条线等。若纳入税收的话，不但可以增加国家财政收入，而且对规范收费也有好处。

　　第二种思路：从全国目前的情况看，开征燃油税的时机尚不具备，理由有三：（1）从法律的角度看，并没有作出硬性规定。（2）从税收征收征管的角度说，开征燃油税目前根本管不了。如许多烧油的并不走路，因此，把养路费改成燃油税后，需要界定的事情太多，漏洞也很大，就目前的征管条件和手段来说，那是根本办不到的。（3）从目前交通收费的体系来看，改税后的遗留问题和包袱太重：一是人员分流问题。二是欠债问题。

　　第三种思路：改燃油税是一个方向，应该继续创造条件，缓步出台。目前理想的选择是，采取一个中间道路，即一个过渡的办法，这个办法就是把现在的公路养路费等收费并入现行的车船使用税。具体方案：将交通部门收取的公路养路费、车辆购置附加费、运输管理费、车辆通行费、公路建设基金、公路基础设施增容费等并入现行车船使用税，按现行收费项目增设税目，按现行收费标准设计征收率（额），入库级次及收税机关仍按现税种不变。

　　第二步：中期目标。所谓中期目标，是指“十五”计划期间或者更短一些时间内完成的费改税目标。由于费改税是一项艰巨而又复杂的系统工程，必须采取实事求是的态度，成熟一个改一个，切不可操之过急。可以纳入中期费改税目标的有以下十种：将环境保护费、超标排污费等5种收费改为环境保护税；将城建费、河道养护费等9种收费改为城市维护建设税；将证券市场监管费、期货市场监管费等2种收费适时开征证券交易税；将棉花价格调节基金、副食品价格调节基金等5种基金改为社会福利税，或并入相关税基征税，不再设税种；将农（牧）业税地方附加、复垦基金等8种收费并入农牧业税；将矿产资源补偿费、无线电管理费等11种收费并入资源税；将电力建设基金、散装水泥专项基金等9种收费改为基础设施建设税，或建立专项投资基金，并设立《投资基金法》；将外商投资土地使用费、土地管理费等4种收费并入土地使用税；将城市开发收取的各种城建配套费用并入固定资产投资方向调节税；将农村的“三提五统”收费并入农业税，或设立农（牧）业附加税。

　　第二种观点认为，根据我国《“九五”计划及2010年远景规划》及费改税对税收征管条件要求和相配套措施改革的要求，认为费改税不应操急过急应分三步走，按部就班地完成。第一步费改税即近期（1年2年）的费改税，将在现有的征管条件和相适应的配套政策允许的条件下，将教育费附加改为社会保障税，将养路费改为燃油税；第二步费改税即中期（3年5年）的费改税，将在各有关条件发展下，将资源补偿费改征资源税，将土地使用费改征土地使用税，将企业注册登记费改征印花税；第三步费改税即远期（6年10年）的费改税，在前两步费改税的基础上，在税收征管改革进一步完善和相应的配套改革措施实现时，按照费改税的原则将需要改税的费全部改为税，从而完全实现清费立税的总体目标。

　　第三种观点认为，税费规范化改革的总体设想是规范行政性收费，取消不合理的收费，将属于税收范围的收费项目纳入税收体系。实施步骤分为三个阶段：

　　（一）近期。在3年5年内将具有税收性质的行政性收费项目改为税收。具体可分为两个步骤：（1）清理归并收费项目，将现行的行政性收费项目中那些不合理的收费项目予以坚决清除，将这些属于所谓的合法不合理、或合理不合法、或既不合理又不合法的项目予以归并一批、取消一批，以坚决刹住乱收费的势头，整顿收费秩序。（2）在归并的基础上，将具有税收特点的且不属于收费范围的收费项目逐步纳入税收范围。清理收费项目、整顿收费秩序后，条件已经成熟的可以逐步进行费改税。

　　（二）中期。实施中期方案的条件有两个：其一，我国财政状况的根本好转；其二，我国政治体制适应社会主义市场经济的要求，机构改革深化，取消现行行业管理性质的行政管理部门，将其行政职能归并到政府机构的相应职能部门。

　　中期方案的具体内容包括：（1）取消现行行政性收费中的补偿性收费。政府机构的行政经费由财政全额拨付。（2）取消现行行政性收费中的行业管理费。

　　（三）远期。这个远期方案应视我国中央与地方财政关系和分税制财政体制的规范化进程而定，可以在时间上适当提前。

　　三、实施费改税必备的配套政策措施及建议

　　1、树立现代财政分配意识，从观念上与市场经济的要求相协调。“费改税”既是市场经济发展的必然要求，也是正确处理国家、地方、企业、居民、部门五者利益的现代财政分配形式，同时还是转换政府职能、减轻企业和居民负担，加强廉政建设的重要举措。

　　2、建立科学、合理的利益分配机制，使地方利益与中央利益相协调。在税种级次的划分上，应在明确中央税的前提下，强化共享税的份额，保证地方税的份额。（1）可将各种“费改税”的基金按照资金用途范围划分为“中央基金税”和“地方基金税”，涉及到用于全国性公共建设支出的，划为中央税；涉及到用于地方区域性建设支出的，划为地方税。（2）行政性收费具有维护各级国家机器正常运转的作用，在“费改税”之前，这部分收入作为地方财力，用于地方性支出，转变成税以后，现阶段应将其作为共享税类比较适宜。（3）各项事业性收费，其主要用于地方事业发展，条件成熟，转变成税以后，可将其作为地方税类。《16》

　　3、合理调整中央与地方的收入关系。大部分行政性规费、基金走费改税的路子后，应当区别各种规费和基金改税后的性质和原来的收入归属关系，合理划分和调整中央与地方的关系。少数原来作为中央政府的基金、收费收入改税后，可划为中央税，多数划为地方税，个别划为中央与地方共享税。

　　4、合理划分、调整中央与地方的权限。结合费改税改革，明确给地方政府相对多一

　　些的税收权限。如现在地方政府收费项目改为税收的某些税种和某些地方收入潜力大的税种的开征、停征权，但税收立法、批准权要由中央掌握。同时，也可以考虑给地方一定的税收立法权限，主要是指一些具有地方特色、有利于调动地方积极性的小税种，在报经全国人大备案的条件下，可由省一级人大立法开征，但必须明确，这一立法权限只能到省一级，不能层层下放。

　　5、进一步完善税制。应主要加快以下几方面的改革进程：（1）改革现行的流转和所得税制。一是参照国际惯例，对目前生产型的增值税改为消费型；二是加快内外资企业所得税法的统一步伐，并将现行按企业的隶属关系划分中央所得税和地方所得税办法改为实行统一简化的比例分成共享，或实行入中央库的由国税局向企业征收企业所得税，地方则征收地方附加企业所得税；三是改革现行个人所得税，将现行的分类所得税制改为综合分类混合税制，今后逐步过渡到综合所得税制。（2）加快改革地方税制；（3）改革农业税制。结合费改税，应将“三提五统”收费并入农业税制中，与此同时还应当重新调整现行农业税的计税依据、税目和税率。（4）坚持按国民待遇原则，规范税收优惠政策；（5）重新调整、确定共享税的分成比例。将增值税、营业税、企业所得税、个人所得税纳入共享税的范围，按“五五或六四”共享。

　　6、实施社会保障税必须有相配套的社会保障法规和措施。在开征社会保障税的同时，应着手修订已有的社会保障规定，制定“社会保障法”，建立比较系统完整的社会保障制度。

　　7、完善和健全立法。在市场经济条件下规范的政府部门收入机制的显著标志：一是以法律为准绳，即必须依法行政；二是全部政府收入必须纳入预算管理；三是财税部门总揽政府收支；四是政府收入以税收为基本来源。

　　8、规范保留收费项目的管理。核心问题是统一发票管理，票款分离，收支两条线，收费要统一纳入财政专户管理。对保留收费项目和收费标准必须向社会公开，增强收费透明度，并要建立完备的收费制度与办法，还要鼓励缴费主体大胆抵制乱收费现象。