从大征管角度看出口退税管理

　　出口退税管理既是进出口税收管理工作的主体内容，又是整个大的征收管理工作不可或缺的重要一环，一直成为在探索中不断演变的重要征管课题。有征才有退，退是征的调整与补充，通过征与退的关联配合，构成涉及出口税收管理从头到尾的完整业务链条。特别是出口退税改为“免抵调”的计算方法以后，“抵”与“调”使得征与退的衔接更为紧密，进一步提高了两个环节的关联度与互动性。因此，观察分析出口退税管理业务离不开对前套及整体征管业务的全面研究，出口退税管理离不开大征管业务的依托与支持。本人自去年10月份从事进出口税收管理工作以来，结合以前在征管与信息部门的工作体会，站在大征管角度，从我市业务现状入手，对出口退税管理作了一些初步调研，请同行批评指正。

　　一、 出口退税管理现状与面临问题

　　1、现有业务模式。目前我市出口退税管理以集中的专业化管理为主，具体来说是全市数据集中，全市审批集中，市区的退税申报受理、人工审核、机器审核以及四县的机器审核集中，均由市局进出口处负责。三个业务科对退税实行分类管理，其中一科负责生产企业退税，二科负责外贸企业退税，三科负责国产设备退税。另设综合科负责综合业务和全市政策指导。四县的退税申报受理、人工审核自行负责，法规科负责政策指导。

　　2、面临的主要矛盾。自2003年底进出口经营权下放后，出口退税企业数量大量增加，由2004年以前的258户增加到目前的528户，每年增加110多户且增长势头并无减缓迹象。其中外贸企业增加尤为迅速，由50户增加到168户，增加2倍多。出口销售额与“免抵退”税额每年以近30%的速度递增，至2005年已分别达56亿和5.7亿。业务量也随之成倍增加，特别是纸质资料的审核与退税实地核查是纯人工工作，而退税管理业务人手10余人维持不变，使得工作量与人力欠缺成为当前退税管理工作的主要矛盾。同时退税管理的要求与规范标准不断提高，退税企业大量增加使得企业管理水平参差不齐，办税人员素质高低不一，出口量增加导致骗税风险增加等因素使得这一矛盾更为突出，解决之迫切不容延缓。

　　3、其它相关问题。由主要矛盾引发和暴露的相关问题还有：一是在机器审核已取得无可替代主导作用的客观现实下，出口退税管理自上而下缺少系统全面的业务规程，来重新明确“人机结合”的侧重点，对人工审核进行必要的简化优化，并对出口退税管理业务从整体上加以规范统一。二是在征退衔接上不够到位，征税部门与退税部门各自为政的情况还在一定程度上存在。导致一方面退税部门在人力有限条件下，需要掌握了解的企业相关情况得不到及时的配合调查与反馈，另一方面征退双方情况互不了解，业务链条过程控制作用难以有效发挥，征税环节的问题层层转移到退税环节而不被发现，其中较为突出的问题是农副产品收购环节的问题转移可能导致退税出错甚至骗税。三是信息化的载体功能还有欠缺。从内部而言，退税管理信息系统与征管信息系统以及防伪税控系统的信息共享靠人工不定期读取，未实现实时联接，征（免）税申报信息与专用发票认证稽核信息不能同步贯通用于退税审核，使得每月退税审核周期不能进一步前移和缩短，难以为人工管理腾出足够时间。从外部而言，信息化的社会环境有待改善，代理出口证明电子信息往往不能及时传送，外汇核销单等信息还未实现电子化。

　　通过与各地交流发现，上述问题不仅在我市存在，在我省其它市乃至省外各地大都或多或少的存在类似情况。这是在国家近年来连续出台政策鼓励外贸出口导致出口退税业务量猛增所带来的客观现状。

　　二、现有问题分析与改进工作的设想

　　研究局部工作离不开对全局的综合分析，调释局部工作压力离不开全局的支持配合。从征管全局看，出口退税管理所面临的问题的根源不是内因，而是外因，不是内部管理不善，而业务的发展对传统业务模式提出了挑战，局部负荷偏重与全局不平衡。所以出口退税管理既要适应新形势，对自身加以调整，进一步提高工作效率与质量，又要依托征管及相关部门，采取多种手段，对部分职责进行合理外分，对部分压力进行合理外传，使征管全局基于新的业务状况达成新的平衡。

　　1、推行分级管理实现职责外分。分级管理就是将出口退税管理业务除最终审批权以外都下放到相关县局甚至市区分局，在县（分）局做到征退管理职能统一，从根本上解决进出口部门事务过多的问题。常州去年在全市推行了分级管理，外省有的地方也有类似做法，我市于今年初在赣榆县局进行了试点，效果不错。这种做法彻底改变了传统出口退税管理中征退分离方式，甩掉了集中管理大而全的事务性包袱，便于进出口部门集中力量发挥政策指导和宏观监管的专业化优势，成为适应管户与业务量持续大量增加的一种有效选择。它符合属地征管原则，方便纳（退）税人，减少多头多次跑，便于县（分）局全面履行对纳（退）税人的管理与服务职责。

　　2、密切征退衔接向征管借力。无论是集中管理还是分级管理，征退衔接都必不可少，集中管理尤为如此。规范严密的征收管理给退税管理打下好的基础，防止问题与隐患的向后转移，反过来规范的退税管理又促进征管工作的有效开展。在进出口业务不再成为专营权，广泛下放到普通企业后，退税管理更应成为日常征管的重要内容之一。当前急需加强征管支持的是退税评估与出口补征税工作。退税评估作为改进退税管理的方法之一，注重事后评估，可缓解审核工作压力。但要保证退税评估的质量，必须做到对纳税人征、退情况的全面掌握。税源管理机构等征管部门要根据进出口部门的评估要求开展调查并及时反馈，进出口部门据此做出相应处理意见，并由征管、稽查等部门配合完成。出口补征税工作同样如此。通过有机衔接实现征退信息对称，形成合力，共同防范出口骗税风险。

　　3、强化源头管理促使工作重心前移。退税管理一直是高风险工作，在强调服务的同时不能放松管理，其实规范的管理就是最好的服务。特别是在当前人手矛盾突出的情况下，进出口部门更应将自身的职责定位在管理为主、事务为辅。注重辅导提高纳（退）税人的办税素质，将不该承受的事务合理分配给纳税（退）人，还责任于源头，切实提高申报质量，降低审核工作强度，摆脱就单审单的被动局面。一是实行分类管理，对申报规范、信用程度好的纳（退）税人提供绿色通道，只需机器审核，免人工审核；对大部分比较规范的纳（退）税人，机器审核为主，作简单人工审核；对小部分新办或不规范纳（退）税人，人机结合，重点审核。二是借鉴征管“六率”量化考核企业，推行退税“六率”：准期申报率、申报准确率、单证齐全率、单证备案率、税款补征率、违章处罚率。三是设法挖掘利用社会资源，大力引导代理中介机构深度介入不涉及管理执法的事务处理，在分担部分工作量的同时为提高申报质量再把一关。

　　4、加强信息化建设减轻人工负荷。实现退税管理信息系统与征管信息系统以及防伪税控系统的实时互联，保证比对审核信息畅通共享，缩短比对周期，提高审核效率。不断拓展业务需求，尽可能扩大对事务性工作的覆盖。增加软件预警功能，建立预警模型，设置预警参数，对异常情况及时提醒人工处理。建立全国范围的出口退税协查网络，建立协查机制，以制度化、电子化的协查取代人工函查。建立健全与海关、外汇管理、外经贸等部门的联网，外部信息全面实现电子化，加快信息周转。广泛推行网上申报，扩大电子信息采集，拓宽退税申报的时间与空间。逐步建立起内外网络互联，信息高效流转，审核严密精确的自动化退税管理流水线，大量节省人力物力。

　　上述几种设想中最能立竿见影的做法是分级管理，能很快从根本上解决问题，其它三种做法可以理解为对它的辅助与补充，且需要一定的建设周期。它们的实现统统要依靠自上而下层层制定统一标准、体现效能的业务流程、规程来定义、规范、监督、考核，才能运行到位。在这方面，可积极借鉴征税管理方面建章立制比较完备、成熟的一些做法。

　　三、对出口退税管理模式的发展探求

　　分级管理究竟是适应出口退税管理形势发展的顺势而为，还是迫于当前出口退税管理工作压力的不得已而为？它能否符合出口退税管理工作要求，体现出口退税管理工作的内在规律？分级属地管理与集中专业管理到底哪个更好？这是当前要探求出口退税管理模式发发展方向必须回答的问题。这个问题类似于回答征、管、查集于一体的管理模式好，还是征、管、查分离的模式好？这个问题触及了确定一种工作模式时要研究解决的一个共性矛盾，即分工与合作的问题。

　　其实，无论是分级管理还是集中管理，关键是看其本质内涵和实际效果。在理想的信息化条件下，分级管理的业务点是分散的，但网络信息平台是统一的，专业化的审核管理内容已固化在软件中，通过网络实时为各业务点提供专业化的管理服务，可谓分中合，合中有分。同时审批权是相对集中的，抓住核心，以点带面，监控全局，着力发挥进出口部门的宏观指导功能。当然这时的审批权也有所异化，在分级审核保证无误的情况下，最终审批成为程序化的手续履行，而这恰恰起到了事务分布与审批权集中的相互制约作用，你中有我，我中有你，各得其所，互为监督。正如征、管、查无论分与合、内分还是外分，只要能达到《征管法》所要求的监督制约作用，提高征管质量与效率，就是一种好的征管模式。属地管理是征管的基本原则，分级管理正是向这一原则的回归。当然有一个前提，那就是信息化保障要充分到位，才能在分级管理的情况下有效继承专业化集中管理的有益成份，做到辩证的否定。

　　《中国税务报》2月10日头版头条登载辽宁省对出口退税实行征退合一、闭环管理的做法，也正是分级管理的形式。结合近年来总局陆续推出的“一窗式、一户式、一体化、一条龙”等管理方式以及内处资企业所得税制要统一的趋向加以思索，统一管理的理念在征管工作中越来越起主导作用，或许分级管理、征退合一正是一种导向。