税收政策与降低产业退出壁垒

　　内容提要：有效竞争是效率的源泉，而能否实现有效竞争，产业退出壁垒的高低具有非常重要的作用。在现阶段的中国，由沉没成本、人员壁垒和行政壁垒构成的高退出壁垒使众多产业处于过度竞争状态，降低了效率，因而政府有必要运用包括税收政策在内的政府规制手段进行干预。但我国当前的税收政策存在一些缺陷，如生产型增值税欠妥、税式支出政策不够适当、未开征社会保险税和教育税、税费混杂等，不利于退出壁垒的降低，应进一步完善税收管理体制和健全税收制度。

　　关键词：  沉没成本  人员壁垒  行政壁垒  税收制度  税式支出

　　一、引 言

　　不论是哈佛学派的结构主义，还是芝加哥学派的效率主义，抑或是鲍莫尔的可竞争市场理论，均承认有效竞争是效率的源泉。所谓有效竞争，就是既有利于维护竞争又有利于发挥规模经济作用的竞争格局，垄断和过度竞争都不是有效竞争。能否实现有效竞争，归根结底在于市场的进入和退出壁垒的高低，而相对于进入壁垒而言，退出壁垒的作用更大。一方面，高退出壁垒本身限制低效厂商的退出，使产业处于过度竞争状态，大量稀缺资源被无效占有，妨碍规模经济的形成；另一方面，高退出壁垒使进入厂商的风险增加，从而影响厂商的进入，阻碍正常竞争的产生。因此，消除高退出壁垒是保证有效竞争、维护市场效率的关键。在现阶段的中国，高退出壁垒的消极作用突出体现在导致过度竞争方面，它使我国许多产业厂商数量众多、结构单一、规模较小，呈“原子”状态，产业集中度过低，生产能力闲置严重，难以形成规模效益。同时，低于平均利润率的低效益甚至亏损也难以使厂商退出。因此，政府有必要发挥作用，以降低退出壁垒，促进有效竞争的形成。降低退出壁垒的政府规制手段很多，本文主要讨论其中的税收措施。

　　二、我国当前产业退出壁垒的种类

　　（一） 沉没成本

　　沉没成本（sunk cost）是指厂商退出市场时无法收回的投入资本。即厂商进入市场时投入的资本，如设备等固定资产及研究开发费用等无形资产，在退出市场时因无法转作他用而报废或由于转让价格过低而损失的部分。沉没成本的大小决定于厂商退出市场时投入资本的净值和成本沉没的程度，投入资本的净值越小、成本沉没的程度越低，沉没成本越小，产业的退出壁垒越低。投入资本的净值指厂商退出市场时已投入的固定资产的未折旧部分（即折余价值）和无形资产的未摊销部分（即摊余价值），因此，投入资本的折旧或摊销速度越快，则投入资本的净值越小；成本沉没的程度则与投入资本的专用性程度有关，投入资本的专用性越高，就越难以向其他市场转移或向其他厂商出售，投入资本的所有者厂商在退出市场时所负担的沉没成本的比例就越高。我国固定资产的折旧方法单一，大部分厂商使用直线法而非加速折旧法，同时折旧年限较长，使得我国厂商资产的净值往往偏高，若该资产的专用性较强，则厂商退出市场时，其沉没成本一定较高，从而影响厂商的退出。

　　（二） 人员壁垒

　　①如此之低的文化程度限制了劳动力对不同产业的适应能力，同样阻碍了劳动力在产业间的转移。

　　（三） 行政壁垒

　　我国现阶段部分厂商退出市场还有行政方面的障碍。地方政府作为一个利益主体，也追求其自身利益的最大化，因此，部分地方政府及地方政府各部门出于对自身利益的考虑，有时会以行政手段阻止厂商退出市场。如地方政府的生存和政绩往往与当地的财政收入挂钩，而作为地方财政收入主要来源的税收却以流转税为主体，而流转税是以销售额、营业额为计税依据的，与利润无关，只要厂商有收入就有相应的税收，这可能导致地方政府更注重收入指标而忽视利润指标，在当地厂商利润较低甚至亏损时，采用行政手段阻止厂商的退出。此外，我国当前税费混杂的状况也为部分地方政府部门设置退出障碍提供了理由。厂商在产业间的转移可能会影响某些政府部门的收费数额，从而可能引发这些部门设置产业退出障碍。

　　三、我国现行税收政策的相关缺陷

　　我国现行税收政策存在一些缺陷，客观上加剧了产业退出壁垒的强度。这些缺陷包括：

　　（一） 现行的生产型增值税增加了固定资产原值

　　我国现行的增值税是生产型增值税，与大多数国家实行的消费型增值税相比，生产型增值税不允许抵扣固定资产中所含的已纳增值税税额，由此使得厂商的固定资产原值较消费型增值税高，加大了厂商的实际投入资本。如厂商购入价税合计为117万元的设备（增值税率为17%），在消费型增值税制度下，该设备的原值为117/（1+17%）=100万元，设备中所含的17万元的已纳增值税额允许在销项税额中抵扣；而在生产型增值税制度下，设备中所含的已纳增值税额不允许抵扣，厂商的设备原值因此为117万元，比消费型增值税制度下的设备原值高17%.设备的原值提高，以相同的方法和时间计提折旧后，其净值自然也高，当设备具有较高的专用性时，厂商退出的沉没成本必然较高。而且，集中度较高的产业的厂商规模较大，其资本的有机构成一般也较高，生产型增值税对其影响也就越大，而集中度较高的产业，其资产的专用性往往也较高，沉没成本形成的可能性也越大，因此，生产型增值税在更大程度上增加了这些产业的退出壁垒。

　　（二） 税式支出政策不利于投资的快速收回

　　税式支出（Tax Expenditure）是指国家为了达到某种特殊目的而实行的税收优惠。税式支出形式可分为两类：直接税式支出和间接税式支出。直接税式支出包括税收豁免（即减免税）和优惠税率，间接税式支出包括税收扣除、税收抵免、加速折旧、优惠退税等形式。我国大量采用的是操作简便但针对性较差的直接税式支出形式，对针对性较强的间接税式支出则采用较少。而在间接税式支出形式中，税收扣除、税收抵免、加速折旧等均对降低沉没成本有较大作用。

　　②这些规定可以大大加速厂商设备购置等费用的收回。加速折旧法是一类快速计提折旧的方法，与平均年限法相比，加速折旧法在固定资产使用的前期计提较多的折旧，而在固定资产使用的后期计提较少的折旧。对于投资回收而言，其具有两个方面的好处：一是若厂商退出发生在某项固定资产的正常使用期之中，该固定资产通过折旧已收回的成本一定高于平均年限法；二是若所得税法允许加速折旧，相对平均年限法而言，厂商的所得税就会推迟缴纳，其折旧期内所得税的贴现价值就会减少，相当于多收回了固定资产投资。所以，使用加速折旧法可以减少退出市场时可能产生的沉没成本。许多国家的税法都规定了加速折旧的内容，如美、英、法等国均允许范围宽泛的设备加速折旧。

　　我国的税式支出政策近年来经过调整，对税收扣除和税收抵免等也出台了相关规定，如企业研究开发新产品、新技术、新工艺所发生的各项费用，可以不受比例限制计入管理费用中扣除；国有、集体工业企业及国有、集体企业控股并从事工业生产经营的股份制企业、联营企业发生的技术开发费比上年实际发生额增长达到10%以上（含10%），其当年实际发生的费用除按规定据实列支外，经由主管税务机关审核批准后，可再按其实际发生额的50%直接抵扣当年应纳税所得额；对在我国境内投资于符合国家产业政策的技术改造项目的企业，其项目所需国产设备投资的40%可从企业技术改造项目设备购置当年比前一年新增的企业所得税中抵免等。但总体而言，此类规定数量较少、范围较窄，对加速厂商收回投入资本、降低退出壁垒作用有限。同时，我国的有关制度规定仅有电子、医药、飞机制造、汽车制造等少数行业的厂商可以使用加速折旧法，这也降低了厂商投入资本的收回速度，导致退出壁垒相对较高。

　　（三） 未开征社会保险税，不利于降低厂商退出产业的人员壁垒

　　世界上许多国家均以社会保险税的形式筹集社会保障资金，随着社会的进步和收入水平的提高，社会保险税在大部分国家税收总额中的比重有不断上升的趋势，尤其是在一些发达国家，社会保险税已成为税收的重要来源之一（见表1）。社会保险税的开征和加强为劳动力在产业间的顺利转移提供了物质保障，从而降低了产业退出的人员壁垒。而我国一直未开征社会保险税，社会保障资金采用社会统筹基金的形式筹集，这种方式存在以下缺陷：（1） 强制性不够，欠费较多。由于我国的养老、失业、医疗等社会统筹基金是“费”而不是“税”，因此其强制性明显不足，许多厂商出于眼前私利不愿缴纳，致使欠费现象严重。（2） 覆盖面过窄。目前真正享受到社会保障制度的只有国有企业和部分集体企业，而其他企业和个体经营者由于制度规定或制度执行等方面的原因，实际仍被排除在社会保障制度之外。（3） 存在地区和部门差异。按照我国现行社会保障制度的有关规定，缴费比例、覆盖范围等在很大程度上是由省级政府确定的，部分纵向管理色彩浓厚的行业还受本部门规定的制约，导致我国的社会保障形成了地区和部门差异。（4）管理部门众多，管理成本较高。我国的社会保障涉及劳动、人事、卫生等多个部门，管理机构重叠，管理成本居高不下，严重侵蚀了本已不足的社会保障基金。我国社会保障制度的不足使得劳动力的保障在很大程度上与厂商紧密相联，厂商的彻底退出及在产业间的转移将使因此而失业的劳动力的生存保障和再就业的技能训练缺乏物质基础，而劳动力在地区、产业间的转移也会由于社会保障的地区、部门差异而受阻，最终可能引发严重的社会问题。但若开征社会保险税，以上问题即可迎刃而解。税收所固有的强制性将大大缩小欠缴数额，通过税法的规范也可以扩大社会保障的覆盖范围，减小甚至免除不规范的地区及部门差异。同时，社会保险税由税务部门统一征收，可大大降低由于管理机构重叠而引发的高管理成本。社会保障制度的规范将大大降低产业的退出壁垒。

　　（四） 未开征教育税，影响了劳动力素质的提高

　　③相对于庞大的教育支出需求而言，无异于杯水车薪，于是，不规范的集资、收费等形式就成为教育经费来源的重要补充。这种现象引发如下弊端：一方面教育资金严重不足；另一方面，资金来源的不规范造成资金使用的缺乏监督，资金使用效率低下。由我国及部分国家公共教育经费占GNP的比重情况（见表2）可以看出，我国公共教育经费占GNP的比重仅相当于世界平均水平的约1/2，不仅与发达国家的差距巨大，即使发展中国家也很少有低于我国的。这种情况造成的直接后果就是教育投入严重短缺，劳动力素质低下。而素质低下的劳动力对不同产业劳动的适应能力及接受新的劳动技能的能力均较差，限制了劳动力在产业间的转移，使得我国的厂商退出产业的人员壁垒较高。

　　（五）地方税税制结构不健全，费挤税现象严重，可能引发厂商退出产业的行政壁垒

　　④所得税水平取决于厂商利润，而作为流转税的增值税和营业税则仅取决于厂商收入，因此地方财政收入的构成现状可能引发地方政府更重视厂商收入而非厂商利润的偏好。基于厂商在产业间的转移具有相当的风险，在某些厂商欲退出过度竞争的市场时地方政府可能会采用行政手段加以阻止，从而形成退出壁垒。

　　⑤其他财产税的情况也大同小异，根本无法承担其本应承担的角色。与此同时，地方税的立法权又基本集中在中央手中，地方无权开征新税、无权调整地方税的税率（税额）、计税依据、课税范围等课税要素，于是披着“费”的外衣的准地方税就纷纷出台。 而这些税收性质的收费较真正的税收而言相当不规范，其收取和使用在很大程度上是征收单位所有制。因此，厂商的退出可能会对某些地方政府部门的利益造成影响，并由此可能导致相关部门设置退出障碍。

　　四、降低我国产业退出壁垒的政策建议

　　（一） 完善税收管理体制，适当调整税收立法权在中央与地方之间的分配

　　从世界范围看，税收立法权的集中和分散受国土面积、人口状况、国家的组织形式、历史传统、政府偏好等多种因素的共同影响。我国作为单一制国家，历史上又有集权的传统，因而税收立法权偏向集中有一定理由。但是，我国的国土辽阔，民族众多，各地的自然环境、经济状况、风俗习惯、宗教传统等均差异较大，由此导致各地的税源状况、纳税人的负税能力及纳税人对公共品的需求非常不同。 在这种情况下，将地方税的立法权基本集中在中央手中，在全国开征几乎完全相同的地方税，其导致的效率损失是不言而喻的，这也是地方以收费替代税收的制度根源。由于各项收费在立项、管理、使用等方面的非规范性，导致了收费的征收单位所有制，使收费与特定部门的利益直接相关，为某些政府部门过度干预经济提供了利益依据。因此，适当下放地方税的立法权，使地方可以根据本地的税源特点和公共品需求开征某些地方色彩浓厚的税种及对一些税种的税率进行调整，从而将收费规范为真正的税收，割裂收费与特定部门利益的联系，将大大降低基于部门利益而产生的退出壁垒。

　　（二） 健全税收制度

　　1.改革增值税。应将增值税由生产型改为消费型，使固定资产中所含增值税额得到抵扣。增值税改为消费型之后，其数额将不可避免地降低，对财政收入有一定影响，但这种影响是可以采取措施弥补的。据有关专家估计，增值税改型将使其收入每年降低约500亿元，相对于我国每年一万几千亿的税收收入而言，其比重并不太大，通过完善消费税、财产税、所得税等税种完全可以得到补偿。如此一来，增值税改型的益处其实是多方面的：首先，使增值税更加规范，减少对资源配置的扭曲，实际降低固定资产投资数额，从而降低沉没成本；其次，改变我国现行税制结构中增值税比重畸高的现象，使税制结构更加合理，降低财政对增值税的过度依赖，相对增加其他税种的重要性，提高地方政府对所得税从而对厂商利润水平的重视。若要尽量避免一步到位可能带来的震荡，可在集中度较高、资本专用性较强的产业率先实行消费型增值税，以降低这些产业厂商退出时的沉没成本。集中度较高的产业一般也是固定资产有机构成较高、技术进步需求较迫切的产业，因而此举同鼓励产业结构升级的产业政策并不矛盾。

　　2.开征社会保险税和教育税。我国虽然处于与发达国家不同的工业化阶段，但我国开征社会保险税和教育税的条件是具备的。与其通过“费”的形式筹措资金，使资金的筹集和使用处于欠规范、低效率的境地，不如还“费”以本来面目，以税代费，根据社会保障和教育的需要及纳税人的负税能力确定适当的税率，以取得充足的资金来源，而规范的程序也将提高资金的使用效率，从而加大公共教育的投入，提高我国劳动力的素质，消除劳动力对厂商的过度依赖，增强劳动力在产业间转移的能力，降低厂商退出产业的人员壁垒。

　　3.改革财产税。为了消除由于利益关系而导致的地方政府有关部门可能对厂商退出设置的行政壁垒，必须变费为税。目前的各项预算外收入及制度外收入应甄别性质，将其中依据政府权力征收，又用于公共品支出的税收性质的收费规范为税收，以此消除准税收收入的征收单位所有制，阻断收入与部门利益的直接联系，从机制上消除政府部门阻止企业退出的动机，同时促进税收体系尤其是地方税体系的完善。财产税应成为地方税体系的主体税种，应将现存的大量与土地使用权、房屋、汽车等有关的各种收费纳入规范的财产税中。

　　4.优化税式支出政策。将所有制偏向、区域偏向的税式支出政策更多地转向产业偏向，同时，调整税式支出方式。 结合国家的产业政策及产业组织和产业结构的实际状况，扩大加速折旧、税收扣除、税收抵免等针对性强的间接税式支出方式的使用范围，增强其力度，使厂商能够更快速地收回固定资产及研究开发等投资，从而降低厂商退出产业的沉没成本。

　　参考文献

　　（1）苏东水《产业经济学》，高等教育出版社2001年版。

　　（2）陆国庆《产业调整的壁垒及其克服途径》，载《经济评论》2001年第1期。

　　（3）邓子基等《税收支出管理》，中国经济出版社1999年版。

　　（4）上海财经大学公共政策研究中心《2001中国财政发展报告——转轨经济中的税收变革》，上海财经大学出版社2001年版。

　　（5）世界银行《1997年世界发展报告——变革世界中的政府》，中国财政经济出版社1997年版。

　　① 《中国统计年鉴（2000）》第104、105页。

　　② 邓子基等著《税收支出管理》（中国经济出版社1999年版）。

　　③ 《中国财政年鉴（2001）》第282页。

　　④ 《中国财政年鉴（2001）》第285页。

　　⑤ 《中国财政年鉴（2001）》第285页。