调节收入分配的税式支出政策

　　一、税式支出的基本概念

　　1.税式支出的含义

　　从一般意义上来说，税式支出是指一国政府为了实现一定社会经济目标，通过相关法律、法规的制定，对基准税制规定的纳税人法定纳税义务给予减免所放弃的税收收入。

　　从上述对税式支出概念的界定中。可以透视出这样几层含义：

　　（1）税式支出是一种税收收入的放弃，任何形式的直接支出显然都不属于税式支出的范畴。例如，某些国家的负所得税制度，从字面上看好像和税式支出有联系，而且从某种意义上说，它们同属于转移性支出，但实际上，负所得税制度中的补贴是在纳税人不具有法定纳税义务的情况下（纳税人的应税所得低于免征额）支付的，它不是税收收入的放弃，而只能是一种地地道道的直接支出形式。

　　（2）税式支出是在基准税制规定的法定纳税义务基础上的税收减免优惠，基准税制本身的变化不属于税式支出的范畴。例如，我国营业税法明确规定，2001年以前，金融保险业统一执行8%的税率，但从2001年起，每年下调一个百分点，分三年将金融保险业的税率从8%降低到5%.这就属于法定基准税率的调整，不可将其视为法定纳税义务基础上的税收减免，所以不属于税式支出。

　　（3）税式支出应该具有一定的政策目的，没有特定政策目的的税收减免不属于税式支出的范畴。例如，根据我国个人所得税法的规定，对于各国驻华使馆、领事馆的外交代表、领事官员和其他人员的特定所得免征个人所得税。这一规定是根据国际惯例和《中华人民共和国外交特权与豁免条例》作出的，并不带有特定的政策目的，所以不应属于税式支出的范畴。

　　（4）税式支出具有法定性，各级政府没有法律依据的随意减免不属于税式支出的范畴。税式支出虽然是基准税制基础上的税收调整，但具有一定的法定性，各地为维护地方利益，置税法的严肃性于不顾而制定的某些不具有法律效力的“土政策”不应纳入税式支出的范畴。

　　2.税式支出的作用

　　（1）税式支出是宏观经济调控的有力工具。国家通过相关税收优惠政策的制定和实施，可以充分发挥税式支出调节宏观经济的作用。例如，为了保持经济的高速增长，调动经济主体投资的积极性，我国税法明文做出了加速折旧、投资抵免、再投资退税等一系列规定。

　　（2）保护生态环境，促进经济的可持续发展。例如，我国消费税法规定，对生产销售达到低污染排放值的小轿车、越野车和小客车减征30%的消费税；企业所得税法则规定，企业利用废水、废气、废渣等废弃物为主要原料进行生产的，可在5年内减征或者免征企业所得税。

　　（3）通过税式支出调整产业结构。我国外商投资企业和外国企业所得税法规定，对于外商投资于能源、交通等重要项目，国家给予更加优惠的减免税待遇；在国务院批准的高新技术产业开发区内开办的高新技术企业，可减按15%的税率征收企业所得税，新办的高新技术企业，自投产年度起免征企业所得税两年。企业所得税法规定，为了支持和鼓励发展第三产业，可按产业政策在一定期限内减征或者免征企业所得税。营业税法规定，对单位和个人从事技术转让、技术开发业务和与之相关的技术咨询、技术服务业务取得的收入，免征营业税。

　　（4）税式支出是促进地区间协调发展的必要手段。在国家确定的革命老根据地、少数民族地区、边远地区、贫困地区新办的企业，经主管税务机关批准后，减征或者免征企业所得税3年；对设在中西部地区的国家鼓励类外商投资企业，在现行税收优惠政策执行期满后的3年内，可以减按15%的税率征收企业所得税。

　　（5）实行税式支出有利于引进国外资金和先进技术。在外商投资企业和外国企业所得税的征收上，对向我国企业提供资金或转让技术的外国投资者给予一定的税收优惠；我国关税法规定，对于国家鼓励发展的国内投资项目和外商投资项目的进口设备，在规定范围内免征进口关税和进口环节的增值税。

　　（6）税式支出在调节收入分配的政策措施中占有重要地位。在税式支出的众多功能和作用中，调节收入分配是其一项重要的功能，这也是本文将要论述的重点。

　　二、税式支出与直接支出在调节收入分配方面的优劣比较

　　1.税式支出具有的优势

　　在收入分配的调节方面，税式支出与直接支出相比具有以下优势：

　　（1）作用直接。在调节收入分配方面，税式支出直接作用于政策对象，省去了对政策对象予以筛选的过程，避免了因资格审查不严或受益者欺瞒而造成的政策错位与缺位。

　　（2）社会成本低。税式支出不但可以节省税务机关的税收征管费用，而且也节省了纳税人的税收奉行费用，从而可以节约一定数量的社会成本。

　　（3）实效性强。税式支出避免了“征收——集中——支出”一系列环节，政策目的可以更快实现，政策效用可以更快地体现在政策对象身上。

　　2.税式支出的不利之处

　　尽管与直接支出相比，税式支出具有上述明显优势，但其缺点也是应该引起注意的，这些不足之处决定了在实现调节收入分配的政策目标中税式支出的辅助性地位。

　　（1）税式支出只能在纳税人具有基准税制规定的法定纳税义务的情况下发挥作用，而对于不具有纳税义务但仍处于贫困境地的居民，税式支出就会无能为力。在这种情况下，也只能借助于直接财政支出来解决问题。

　　（2）税式支出不如直接支出来得实实在在，看得见、摸得着。税式支出由于具有一定的隐蔽性，纳税人对其贯彻实施往往没有明显的感受，无法产生显著的社会效应。

　　（3）如果在调节收入分配的政策安排中过于依赖税式支出，税收减免过多，就会增加税务机关贯彻各项规定的执行成本和纳税人解读税法的遵从成本，此时的政策效率可能不及直接财政支出。

　　通过上述优劣分析，我们不难得出这样的结论，即在调节居民收入分配方面，税式支出只能作为一种辅助形式，只能作为直接财政支出的有益补充。认清这一点，在具体的政策制定和实施过程中，我们就会既充分发挥税式支出的积极作用，又不会过多过滥地使用税式支出手段。

　　三、我国现行的具有调节收入分配功能的税式支出

　　我国现行的具有调节收入分配功能的税式支出政策主要集中体现在增值税、消费税、企业所得税、个人所得税和关税等主体税种上。从政策目的的角度，可以将我国现行具有调节收入分配功能的税式支出归纳为以下三个主要方面：

　　1.调节城乡收入差距的税式支出

　　在调节城乡收入差距方面，我国税制中的税式支出项目主要有：

　　（1）增值税。对农业生产者销售的自产农业产品（是指直接从事种植业、养殖业、林业、牧业、水产业的单位和个人销售自产的属于税法规定范围的农业产品）免征增值税；对饲料、化肥、农药、农机（不包括农机零部件）、农膜减按13%的税率征收增值税。

　　（2）营业税。农业机耕、排灌、病虫害防治、植保、农牧保险以及相关技术培训业务，家禽、牲畜、水生动物的配种和疾病防治，免征营业税。

　　（3）企业所得税。农村为农业生产的产前、产中、产后服务的行业以及城镇各类事业单位通过开展上述技术服务或劳务所取得的收入，暂免征收企业所得税；国有农口企事业单位从事种植业、养殖业和农林产品初加工取得的所得，暂免征收企业所得税；乡镇企业可以按应缴税款减征10%的企业所得税。

　　2.调节地区收入差距的税式支出

　　在调节地区收入差距方面，我国税制中的税式支出项目主要有：

　　（1）企业所得税。在国家确定的革命老根据地、少数民族地区、边远地区、贫困地区新办的企业，经主管税务机关批准后，减征或者免征企业所得税3年；民族自治地方的企业，需要照顾和鼓励的，经省级人民政府批准，可以实行企业所得税的定期减税或免税。

　　（2）外商投资企业和外国企业所得税。对设在中西部地区的国家鼓励类外商投资企业，在现行税收优惠政策执行期满后的3年内，可以减按15%的税率征收外商投资企业和外国企业所得税。

　　3.调节社会各阶层收入差距的税式支出

　　在调节社会各阶层收入差距方面，我国税制中的税式支出项目主要有：

　　（1）增值税。由残疾人组织直接进口供残疾人专用的物品免征增值税；对于小规模纳税人销售货物或应税劳务，按照6%或4%的征收率计征增值税。

　　（2）营业税。养老院、残疾人福利机构提供的育养服务免征营业税；残疾人员个人为社会提供的劳务免征营业税；下岗职工从事社区居民服务业取得营业收入，3年内免征营业税。

　　（3）企业所得税。新办的劳动就业服务企业，当年安置城镇待业人员超过企业从业人员总数60%的，经主管税务机关审核批准，可免征企业所得税3年；对民政部门举办的福利工厂和街道办的非中途转办的社会福利生产单位，凡安置“四残”人员占生产人员总数35%以上的，暂免征收企业所得税，安置“四残”人员占生产人员总数的比例超过10%未达到35%的，减半征收企业所得税。

　　（4）个人所得税。城镇企事业单位及其职工个人按照《失业保险条例》规定的比例实际缴付的失业保险费，均不计入职工个人当期的工资、薪金收入，免征个人所得税；福利费、抚恤金、救济金免征个人所得税；对于残疾、孤老人员和烈属的所得可以减征个人所得税；按照国家统一规定发给干部、职工的安家费、退职费、离退休工资、离休生活补助费免征个人所得税。

　　（5）关税。为支持残疾人的康复工作，国务院制定了《残疾人专用品免征进口税收暂行规定》，对规定的残疾人个人专用品，免征进口关税和进口环节增值税、消费税；为促进公益事业的健康发展，经国务院批准，财政部、国家税务总局、海关总署发布了《扶贫、慈善性捐赠物资免征进口税收的暂行办法》，对境外自然人、法人或者其他组织等境外捐赠人，无偿向经国务院主管部门依法批准成立的，以人道救助和发展扶贫、慈善事业为宗旨的社会团体以及国务院有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府捐赠的，直接用于扶贫、慈善事业的物资，免征进口关税和进口环节增值税。

　　四、进一步完善我国税式支出政策，强化税式支出对收入分配的调节

　　前文对我国现行具有收入分配调节功能的税式支出项目作了总结和归纳，应该说，这些政策措施对我国目前城乡之间、地区之间和社会各阶层之间存在的不合理收入差距起到了一定的调节作用，产生了一定的政策效应。但是，在具体的贯彻、实施过程中，还是存在着诸如政策目标不明确、某些具体项目无法适应现实情况、某些项目成本高效益差、管理不规范等一些实际问题。这些问题对我们如何进一步完善税式支出政策，强化税式支出对收入分配的调节作用提出了更新、更高的要求。

　　1.明确政策目标，使税式支出更具有针对性

　　调节收入分配，一定要强调政策目标的针对性，因为如果目标不明确，可能不仅无法保障促进社会公平，反而会进一步拉大收入差距，使政策措施产生南辕北辙的效应。因此，在相关税式支出项目的设计、设置过程中，应该始终坚持明确的政策目标，只有这样才能更好地发挥税式支出在调节收入分配方面的积极作用。

　　2.调整现有的税式支出项目

　　现有的税式支出项目中，某些项目随着国家社会经济形势的整体变化已经变得不合时宜，政策效应不再明显，对于这些项目应该适时予以调整或者取消。同时，随着新情况、新问题的出现，应该及时推出新的税式支出项目，以适应社会经济形势新的需要。

　　3.进行成本效益分析

　　探讨一项政策措施是否可行，一个重要的标准就是其成本效益指标。对具有收入分配效应的税式支出进行成本效益分析，不仅要比较税式支出本身的成本和效益，更重要的是对为实现收入分配目的的同一支出项目，要将税式支出的成本和效益与直接支出进行比较。通过这样的比较，取消成本高、效益差的税式支出项目或者将其转换为直接支出形式。

　　4.规范管理，编制税式支出预算

　　税式支出具有本身的特点，但它的管理可以效仿直接支出的管理模式，采用直接支出的管理方法。税式支出属于政府间接支出形式，应该考虑建立相应的预算制度。只有实行预算管理，才有利于对其进行理性的成本效益分析，才有利于政府部门、民间机构和社会公众对其进行审计和监督。在税式支出预算中，应该将调节收入分配的税式支出作为一个独立的组成部分纳入其中。同时，建立系统、完整的收入分配税式支出统计评价制度，对其数量、作用范围做到心中有数。

　　5.将相关税式支出项目纳入社会保障计划中统筹规划

　　在实现税式支出项目预算管理的同时，应该将具有收入分配效应的税式支出纳入相关年度的社会保障计划中统一管理，协调运作，使税式支出与政府财政的社会保障支出有机结合起来，避免出现税式支出与直接支出之间相互摩擦甚至是相互矛盾的尴尬局面。

　　6.加快相关立法工作

　　为了维护税式支出的规范性，我国应该尽快制定《税式支出法》，并完善相关的法律、法规体系。《税式支出法》应该对税式支出的适用范围（即何种情况下使用税式支出形式）、税式支出的管理权限（即相关权责在中央与地方之间的合理划分）、税式支出预算的编制以及税式支出法与其他相关法律法规的相互衔接问题做出明确的规定，使我国税式支出的设置和管理尽快走上法制化、规范化的轨道，更好地发挥税式支出在社会经济建设中的职能作用。

　　「参考文献」

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