关于我国社会保障税的政策研究

　　目前，全世界已有172个国家建立了社会保障制度。社会保障税是当今世界上许多国家征收的用于筹集社会保障所需资金的一种税，第二次世界大战后得到迅速的发展，现已被许多国家所采用并作为国家社会保障体系中主要的资金筹措手段。

　　一、全球社会保障的基本情况

　　（一）全球性的社会保障制度改革的趋势。

　　1.世界各国社会保障存在的问题。

　　（1）社会保障制度给政府财政造成了沉重负担，福利国家尤为如此。1995年，欧盟各成员国的社会保障支出占GDP的比重平均为28.5％。财政负担日增，导致政府债务负担日益沉重，并形成恶性循环。

　　（2）社会保障支出的迅速增加，带来了高税收和通货膨胀，导致劳动力成本的上升和国际竞争力的下降，影响经济增长和经济复苏。

　　（3）削弱了市场对劳动力供求关系的调节作用，影响人们的劳动积极性和创造力。有的国家在职工人的收入与失业者领取的保险金差别不大，助长了一些人依赖社会保险、不愿工作的恶习。

　　（4）老龄化使目前多数国家现行养老保险、医疗保险的现收现付模式面临困难。目前，多数国家养老保险为单一层次的政府基本养老保险，实行现收现付模式，随着人口老龄化逼近，赡养率提高，年轻人要养更多的退休者，社会负担过重。

　　2.社会保障制度改革的趋势。

　　从80年代初起，各国针对本国社会保障制度中存在的问题，纷纷进行改革。

　　（1）作为社会保险核心的养老保险，由单一层次（或称单一支柱）的政府保障向多层次保障转变。许多国家在降低现收现付的政府养老金比重的同时，建立了完全积累的个人账户，与现收现付的政府强制性保险构成了多层次养老保险体系。1981年，智利对传统的现收现付制度进行改革，建立了完全积累的、由私营机构管理的养老保险体制，引起了世界的关注。

　　（2）严格社会保障标准，削减社会保障开支。近年来在社会保障开支不断增长的压力下，各国特别是发达国家积极削减社会保障开支。采取的措施主要有：控制失业救济金发放范围和降低标准；制止医疗费用的大幅度上涨；实行延长退休年龄，限制提前退休，减少养老金开支；严格控制残疾补助金；控制社会救济开支；减少福利补贴项目和降低补助标准。

　　（3）采取主动措施，促进就业。近年来，许多国家意识到如其被动地提供社会保障，不如主动地向劳动者提供就业机会，促进劳动者自我保障。许多国家根据劳动力市场的要求，通过职业培训来改进失业者的技能水平；有的国家有选择地减少雇主所分担的社会保障缴费率，同时，也向一些雇主提供补贴，用于创造新就业岗位；一些国家促进有部分工作能力的残疾人就业。

　　（二）几个典型国家社会保障制度的基本情况。

　　我们拟对美国、智利、新加坡、瑞典等典型国家的社会保障制度作一简要介绍，因为美国是当代最发达的自由市场经济国家，其社会保障制度及其基金管理制度具有一定的代表性；智利和新加坡以建立完全积累模式的个人账户而对各国均有影响；瑞典是福利国家的典型代表。

　　1.美国的社会保障制度。

　　美国的社会保障制度主要包括社会保险与社会福利两大项。社会保险内容主要为老年遗属探险、伤残保险、医疗保险、失业保险、铁路行业保险等项目。社会福利是为低收入者及其家庭举办的，项目繁多。

　　美国社会保障资金的来源：（1）社会保障税；（2）社会保障资金的利息收入；（3）政府财政拨款。

　　美国社会保障资金实行预算管理，由一般性税收收入安排支出的社会福利补助支出直接纳人政府经常性预算管理；曲征缴社会保障税而形成的社会保障基金由财政部在经常性预算之外实行独立的预算管理。

　　美国社会保险基金由财政部所属的社会保障信托基金委员会管理，其结余全部用于购买联邦政府发行的债券。

　　2.智利的养老保险制度。

　　智利现行的养老保险体制可以概括为：以实施完全积累的个人账户为主体，由民营机构运作，政府加强风险控制并提供最低养老金保障。同时，对改革前的老人保存了现收现付模式。改革前参加工作的人即“中人”可以本着自愿的原则继续留在旧制度。政府对加入新制度的“中人”发行认账债券，退休时可以兑现。

　　智利养老保险制度的优点是：养老金由民营机构运营后，服务水平和管理水平大大提高；养老金取得了较高的投资回报率；企业负担也得以减轻，等等。缺点主要表现在：完全积累的个人账户不能实行社会共济；现行养老保险制度受政治和经济危机的威胁，政府面临着很大的风险。据了解，智利政府已经开始对养老保险制度进行反思。

　　3.新加坡的中央公积金制度。

　　新加坡的社会保障制度也称中央公积金制度，建于1955年，是政府立法强制的个人储蓄、完全积累模式的社会保险制度。中央公积金由雇主和雇员共同缴纳；主要用于养老、医疗、住房、教育以及家庭遇到困难时的保障；中央公积金结余主要用于购买政府债券。中央公积金来源，除了雇主和雇员缴纳外，新加坡财政有盈余时，也给予一定的补助。

　　新加坡的中央公积金制度优点：一是鼓励个人或家庭节俭和勤奋工作；二是避免了代际转移负担，减轻了国家的压力；三是不仅解决了人们的养老、医疗等问题，还解决了人们的住房、教育等问题。缺点：一是中央公积金不能实行社会共济；二是缴费率较高，企业负担重，不利于市场竞争。

　　4.瑞典的社会保障制度。

　　瑞典的社会保障制度被称为“福利资本主义橱窗”，其社会保障制度大的项目主要有：基本年金保险、失业保险、医疗保险、医疗机构补贴、工伤保险、社会福利津贴、其他福利津贴。每一大项还有名目繁多伪小项。正如人们所形容的：妇女妊娠开始接受政府照顾，孩子出生在国家免费的任院，在国家免费的托儿所和学校读书，毕业后由国家安排就业，一旦失业，国家将安排其进行新的职业培训并发放失业津贴，一旦生病，免费医疗还得到病假津贴，晚年将住进国家的养老院。死后被安葬在国家的墓地中。这就是所谓的“从娘胎到坟墓”的福利国家制度。

　　瑞典社会保障制度资金来源于高税收，国家财政压力巨大；沉重的纳税负担也削弱了人们的劳动积极性，容易滋生懒汉行为；高福利还导致了人们对社会的依赖，淡化了人们自我保障意识。随着人口老龄化的推进，生之者愈少，食之者愈众，高福利难以为继，正在进行改革。

　　二、我国开征社会保障税势在必行

　　1.开征社会保障税，是政府转换职能改革、有效履行政府社会管理职责的需要。随着市场经济的发展和政府职能的转换，社会保障工作应由政府承担下来，为企业走向市场解除后顾之忧，为机构改革创造条件。

　　2.开征社会保障税，是广大劳动者生活安定、身体健康的需要，也是机构改革和企业改革的需要。目前，大量劳动者下岗、失业和行政事业单位人员分流已成事实。医疗费用居高不下，给个人、单位和国家都造成了沉重的负担。开征社会保障税，建立一个比较规范和稳定的社会保障资金来源渠道，可以有效地缓解社会矛盾，确保国家各项改革成功进行。

　　3.开征社会保障税，由税务部门负责征收，有利于加强社会保障基金的征收力度，提高征缴率，也有利于社会保障基金按时、足额发放，促进社会稳定。对征缴上来的社保基金实行预算管理，专款专用，有利于社保基金由企业发放向社会化发放转变，减少由企业发放养老金而导致的拖欠现象。

　　4.开征社会保障税，可以降低社会保障基金的筹集成本和适当减轻企业和个人负担。税务部门负责日常的征收管理工作，社保经办机构可以将主要精力放在基金的发放等社会性工作上，节约征收成本。同时，开征社会保障税后，随着覆盖面的扩大和征缴率的提高，征收成本的降低，有可能相应降低企业和个人的负担率。

　　5.开征社会保障税，可以使国家财政对社会保障资金实行全过程的管理和监督。国家财政作为社会保障资金责任的最终承担者，在资金的筹集和使用中，负有责无旁贷的责任。将社会保障资金纳入预算管理，实行收支两条线，便于国家财政更好地发挥管理和监督的职能。

　　三、我国开征社会保障税的目标和应遵循的基本原则

　　（一）开征社会保障税的目标。

　　根据我国国情和建立社会主义市场经济体制要求，开征社会保障税的长远目标应该是为所有劳动者（由城镇逐步到农村）筹集维持其养老、失业、医疗、工伤、生育等基本保障需要所需资金，为建立统一、规范、高效率的社会保障制度提供相应的资金来源。但根据我国生产力发展水平和各方面的承受能力，开征社会保障税的近期目标应该是为除农村劳动者以外的劳动者提供基本的生活、医疗保障资金来源。

　　我国绝大部分农村地区生产力水平还很落后，农民收入水平不高，不具有负担社会保障税的能力。如果政府强行对农村地区开征社会保障税，很可能会出现好心办坏事的局面。但是我国有9亿农村人口，如何实行符合实际要求的政策，解决他们的基本生活和医疗问题，应成为政府工作的当务之急。让他们老有所养、病有所医，是社会必须解决的问题，否则就很难说我国已经建立了完备的社会保障制度。

　　改革开放二十多年来，我国少数农村地区经济发展已经有了相当的水平，有些地区已与城镇无什么区别，因此，对此类地区的劳动者，可以纳入社会保障税的征税范围。

　　（二）开征社会保障税应遵循的基本原则。

　　1.按照我国生产力发展水平和各方面的承受能力，社会保障水平应限定在保障劳动者的基本生活和医疗需要上，近期应限定在除农村劳动者以外的劳动者的基本生活和医疗保障上。

　　上社会保障税的税收负担应由单位和职工共同合理负担。无雇主者，全部由自己负担。

　　3.由于社会保障税具有历史的延续性，一旦开征将滚动影响几代人。因此，社会保障税的初始设计方案，应尽可能周全，要具有一定的前瞻性，尽量符合国际社保制度的发展趋势，减少后续改革的难度。

　　4.要注意与现有社会保障缴款制度平稳衔接，在较完备的税收框架下，循序渐进、分步实施。税目由少到多，征收区域范围由窄到宽。为适应市场经济条件下劳动力可自由流动的状况，保险的覆盖面在条件允许的情况下，要尽可能广一些。

　　5.社会保障税既要体现社会公平、互助共济、分散风险的原则，又要体现效率原则，要发挥中央、地方、单位和个人的积极性，要有一定的激励机制。

　　6.社会保障税的设计要与社保基金的发放机制联系起来考虑。要充分考虑社会保障税不同覆盖面在近期、中期、远期税收收人与支出的关系，既要考虑单位、个人的承受能力，也要考虑财政承担社保基金补贴的承受能力。

　　7.统一税政和征管，适度分权。建立规范的征收制度，实行属地征收。

　　四、开征社会保障税应考虑的几个问题

　　社会保障税作为筹集社会保险资金的主要途径，除具有强制性和固定性外，又有专用性和有偿性的特征，在社会、经济发展过程中起着特殊的作用。因此，社会保障税的设计要充分考虑劳动者和政府的利益，使其最大限度地发挥筹集社会保险资金的作用。要达到这一目的，从税种本身的设置来说，要着重考虑以下几个问题：

　　（一）税目的确定。

　　从我国的国情出发，开征社会保障税应重点解决部分劳动者基本的养老、失业及医疗保障需要。可暂不将工伤和女工生育保险作为税目。因为养老、失业和医疗三种保险各自具有完全不同的作用，且各自的纳税人并不相同，因此，税目应设计为养老、失业和医疗三个税目。

　　（二）纳税人覆盖面的确定。

　　在基本条件允许的情况下，纳税人覆盖面以宽为宜，特别是外资企业、外国企业、民营企业、私营企业、部分乡镇企业及其职工等，一定要纳入社会保障税的覆盖范围。由于这些企业社会保障税的税基较大，将会大大增加社会保障税的收入；同时又由于这些企业人员的平均年龄较轻，所以在10－15年内，社保金的支出不会有明显的增加。这样可以在某种程度上缓解社会保障税启动初期财政补贴的压力，随着经济的发展，15年后有望挖掘出社保资金新的来源。对于外籍人员，最后真正在中国退休养老的很少，到时国家只需将其个人账户内的资金连本带息退还给本人，而统筹部分则留了下来，这样，对国家来说是十分有利的，而且这样做也是符合国际惯例的。覆盖面适当拓宽，还可以建立一个比较完整的社保体系，为劳动力的自由流动创造条件，为今后其他改革措施的落实铺平道路。最重要的是，扩大社保税的覆盖面，是社会健康稳定发展和劳动者根本利益的要求。

　　工薪收入者的纳税人分为单位纳税人和个人纳税人，个人纳税人必须是我国法律规定的就业年龄内的人。现阶段除党政机关工作人员可不纳税养老保险和失业保险外，其他非农村劳动者均应缴纳三种社会保险。某些特殊人员，如劳动关系在境外的人员可不纳入保险范围，与我国签订双边保险税（费）协定的国家，其外籍人员按协定执行。

　　考虑到我国地域辽阔，经济发展的不平衡，部分地区乡镇城市化程度较高，对这类地区的乡镇企业及其职工是否纳入征收范围，开征哪个税目，可以授权省级人民政府确定。

　　（三）税基的确定。

　　根据国际惯例，社会保障税的税基应为纳税人的工薪收入。目前在我国的经济活动中，分配形式是多样化的，出现了以前所没有的分配形式，如“年薪制”等。我国对“工薪”这一概念还未有一个明确、权威的界定，原来的概念来自于计划经济之下的传统分配形式，如将工资分为“计时工资”、“计件工资”等。因此，将工薪作为社会保障税的税基。必须解决工薪的概念界定问题。我们认为，工薪可以定义为由于被雇佣关系而产生的一切收益。包括现金收入和非现金收入。税基的确定不但要考虑税收收入的多少，还要考虑征管的便利，要具有可操作性。

　　社会保障税的税基为工薪收入总额，具体分为个人纳税税基、单位纳税税基。个人纳税税基为月实际工薪收入总额，单位纳税税基为月全部职工应税工薪之和。鉴于我国设立社会保障税是对部分劳动者提供最基本的社会保障，特别是低收入者的社会保障，因此，社保税应遵循“效率与公平”兼顾的原则，应税工薪收入应是职工的全部工薪收入，以上月实际发生额为计税依据，不设上下限，最大限度地缩小社保税的“累退性”。

　　借鉴世界上一些国家的经验，为减少税收成本，便于税收征管，对个体劳动者等（包括自由职业者）非工薪收入者，由征收机关按上一年社会平均工资依率征收社保税，其征收率应小于或等于工薪收入者单位与个人缴税税率之和。

　　对承包、租赁经营者，私营企业主等，其工薪收入部分按单位和个人分别承担社保税。

　　（四）税率的确定。

　　从设计原理上讲，税率的确定应以社保金的支出需要和纳税人的承受能力为基础进行测算。但是，考虑到社会保障税要从现行社保基金征收体制的基础上转换过来，因此，保证平稳转换就是一个必须考虑的问题。在目前情况下，超出现有纳税人税负水平的空间十分有限。较为稳妥的办法就是将现行社保基金的征收率继承下来。即：

　　1.养老保障税的税率为工薪总额的28％，其中单位缴纳工薪总额的20％，个人缴纳工薪收入的8％。

　　2.失业保障税税率为工薪总额的3％，其中单位缴纳工薪总额的2％，个人缴纳工薪收人的1％。

　　3.医疗保障税的税率为8％，其中单位缴纳工薪总额的6％，个人缴纳工薪收入的2％。

　　三项汇总税率为工薪总额的39％，其中单位缴纳工薪总额的28％，个人缴纳工薪收入的11％。见下表：

　　（五）减免税。

　　社会保障基金属于“保命钱”，应严格控制减免税。根据我国的具体国情和社会保障税专款专用的特性，对社会保障税应一律不予减免。

　　（六）自愿缴纳原则。

　　失业者是否应缴纳养老保险和医疗保险，是开征社会保障税的一个难点。一般意义上讲，失业者领取失业救济金，对税收的负担能力很弱。但在现实生活中，有一部分失业者的实际收入并不低，由于社保必须缴纳到一定年数，纳税人才能充分享受社会保障，因此这部分失业者愿意交纳社保税；还有一部分失业者，虽然其收入很低，但为了自己的将来着想，还是愿意节衣缩食缴纳社保税；除上述两部分人以外，其他的失业者可能确实无力负担社保税或不愿缴纳社保税。如果将失业者强制纳入社保税的征收范围，显然对最后一部分人是不合理的；如果强制将失业者排除在社保税的征税范围之外，那么对前两部分人也是木合理的。因此，对失业者是否缴纳养老保险和医疗保险，可以由其自愿决定。由于税收具有强制性的特点，这种做法似乎有违经济学基本理论，但社会保障税的特殊性决定了“失业者自愿缴纳原则”是合情合理的。切实可行的。可以下这样的结论，这一原则在税收领域仅适用于社会保障税。

　　（七）税收收入的归属。

　　社会保障税除了具有对劳动者提供基本生活保障的主要功能外，还兼有保证社会基本公平的功能。我国目前社保基金虽然存在收支结构性缺口的特征，理论上讲省区之间还有一定的调节可能，但这种状况是建立在现收现付制度基础上的，如考虑部分积累制或完全积累制，各省市的社保基金缺口是巨大的。为增强地方政府组织社保收入的积极性，可考虑将社会保障税作为地方税。