浅谈我国保税区功能整合及运营机制的转型升级

　　一、我国保税区的政策优势、发展现状及存在的问题分析

　　（一）保税区在经济发展中取得的成就

　　为进一步扩大对外开放，促进货物流通服务对外贸易，加强国际经济合作，最大限度地利用国外资金和技术发展外向型经济并带动区域经济的发展，我国自上世纪90年代初开始设立保税区（英译为“Free Trade Zone”即“自由贸易区”）。所谓“保税区”，是经国务院批准设立的、海关实施特殊监管的经济区域，是我国目前开放度和自由度较大的经济区域。其功能定位为“保税仓储、出口加工、转口贸易”三大功能。根据现行有关政策，海关对保税区实行封闭管理，境外货物进入保税区，实行保税管理；境内其他地区货物进入保税区，视同出境；同时，外经贸、外汇管理等部门对保税区也实行较区外相对优惠的政策。

　　从1990年5月国务院批准设立中国第一个保税区起，我国目前共设立了上海外高桥、天津港、青岛、张家港、宁波、福州、厦门、广州、深圳沙头角、深圳福田、深圳盐田、汕头、珠海、海口等15个保税区，封关验收总面积为38.64万平方公里。经过十多年的发展，中国15个保税区在扩大我国对外开放程度、提高对外开放水平和促进经济发展等方面取得了令人瞩目的成绩。就2007年上半年来看，全国保税区共实现增加值901.88亿元，同比增长39.0%，增速比上年末提高10余个百分点。其中，上海外高桥保税区完成增加值364亿元，同比增长17.8%，占全国保税区经济总量的15.6%.大连保税区2007年上半年实现增加值突破百亿元，达到127.50亿元，同比增长2.3倍，居全国第三位。张家港保税区完成70.61亿元，增速超过1倍。2007年上半年，全国保税区实现进出口货物总额589.53亿美元，同比增长20.8%.上海外高桥保税区和深圳保税区进出口总额增长速度较快，分别为253.41亿美元和207.30亿美元，同比增长33.9%和24.1%，两者合计占全国保税区进出口额的78.1%.2006年，全国15家保税区共完成增加值1427.94亿元，同比增长22.7%.销售收入总额首次突破1万亿元大关，达到10136.2亿元，同比增长21.3%.进出口货物总额已突破千亿美元，达到1090.0亿美元，同比增长23.0%.2006年，全国保税区实现工业总产值2592.96亿元，同比增长22.2%，继续保持较高的增长速度。

　　（二）保税区在发展过程中存在的问题

　　保税区是我国最早出现的海关特殊监管区域，在十几年的发展过程中起到了一定的示范区域和带动周边经济发展的作用。但最初赋予保税区的许多优惠政策随着我国加入世贸组织而不复存在。当前的保税区在机制上、政策上、管理上都存在着一些比较突出的问题：发展不平衡，经济规模、发展速度和管理模式差异较大；现行的政策法规不配套；海关和相关管理部门的现行管理模式还不适应保税区发展的新形势等。具体表现在以下方面：

　　1.全国各保税区发展不平衡。综观全国保税区近年综合经济的运行情况，总体保持良好健康的发展态势。但从总体发展水平上看，15家保税区发展并不平衡，上海外高桥、深圳、天津、张家港、宁波、大连保税区发展明显优于其他保税区。从产业经济上看，部分保税区工业经济发展日趋缓慢，原材料等价格上涨直接影响到企业效益；贸易企业流动性强又受到国家政策的调整影响。此外，出口加工区、保税港区等海关特殊监管区在功能上与保税区也有重叠，使得原本发展定位就不明确的保税区还将面临更大的竞争压力。

　　2.保税区缺乏高层次的立法。先立法后设区是国际上设立自由贸易区的通行做法，而我国保税区在立法方面遵循的是先实践再立法的模式，且缺乏体现国家行为的全国统一立法。至今我国有关保税区的立法只有1997年6月海关总署颁布的《保税区海关监管办法》、1996年1月国家外汇管理局颁布的《保税区外汇管理办法》和2005年1月国家质检总局颁布的《保税区检验检疫监督管理办法》。且它们仅为部门规章，立法层次较低，对其他部门协调效力有限，导致对保税区的政策政出多门，使我国保税区的国家行为缺少统一性和稳定性。

　　3.现行政策制约保税区的发展。第一，国内货物进入保税区要实际离境才能退税。根据规定，国内货物进入保税区不能予以及时退税，要等货物实际离境后方能退税。许多企业对此反映强烈，认为不但增加了企业资金占用，加大了经营成本，而且影响出口产品国产化率的提高，不利于国内产品扩大出口，还会导致货物“港澳游”、“国货复进口”现象。在实践中，区外出口企业将货物卖给区内企业后，往往货物所有权已发生转移，再申报出境的经营单位和发货单位已不是原申报进区的单位，而且经过区内企业加工的出境货物，其物理形态或化学性质与原进区货物相比往往发生较大变化，使基层海关、税务部门很难判断货物是否已“实际离境”，增加了海关和税务部门的工作难度。第二，区内外企业之间不能享受深加工结转管理待遇。近年来，随着国内加工贸易能力不断提高，产业链条不断延伸，区内外企业之间深加工结转的需求日益增强。区外企业及出口加工区已能享受海关简化监管模式所带来的便捷直达，而保税区至今没有放开，只能按照进出口规定办理手续。第三，对进出区货物“一刀切”采取报关做法无法满足企业多元化经营需要。近年来，国内国际市场融合日益紧密，越来越多的企业既从事“两头在外”的外向型业务，也开始发展“两头在内”的内贸型业务。而现行进出区货物一律采取报关制做法，不但增加直达时间和成本，还使企业面临关税征收和贸易管制等问题，如有的区内企业从国内采购特定商品，需向商务部申办出口许可证，而在区外就不用办理，使一些保税区企业只好迁出保税区发展。第四，进出区手续繁杂影响区内功能的充分发挥。例如，对于区内企业委托区外承揽企业外发加工的，进出区货物不但要报关，承揽企业还得在主管海关注册，办理手续，向银行设立台账；而区外企业之间外发加工只需经企业主管海关批准即可，由此严重影响了企业之间的产业分工协作和专业化生产。

　　二、把各个特殊监管区域的功能进行整合，实现“港区联动”，将是保税区发展的前景，但多种形式并存的情形必将长期存在

　　海关特殊监管区域是一些国家划定有别于本国关境内一般地区并实行特殊政策，由海关采取特别监管措施的区域，它在不同的国家表现为不同的名称和形态，比如自由港、自由贸易区、出口加工区、科学工业园区、自由边境区等。目前我国海关特殊监管区域主要有保税区、出口加工区、保税物流园区、珠海园区、保税物流中心和保税港区。保税区面临的问题不是某一层面的困难，是多种海关监管区域目前在功能和政策上重合、交叉的现象非常严重，功能应重新整合，突现特色，促进保税区的变革势在必行。但我国保税区向真正自由贸易区发展应是一个循序渐进、逐步探索的过程，多种形式的保税区域将长期存在。

　　海关特殊监管区域十几年的发展历程，是一次功能不断细分的过程。从保税区到出口加工区，再到保税物流园区和保税物流中心，直到2007年国家批准设立的保税港区，即是对特定监管区域功能认识的不断深化和监管手段的不断更新。虽然在现阶段，不同的区域有着各自的定位，但随着加工贸易的发展，从发展趋势看，把各个特殊区域的功能进行整合，将是特殊区域发展的前景。未来国际制造业向我国转移的趋势不会结束，我国将逐步成为世界制造业中心，进出口贸易也将持续高速增长，在客观上就要求国家采取更为便捷的口岸管理方式。而关税以及其他一些与货物进出口相关的管理政策在相当长的时期内会继续存在。作为大陆国家，只可能划定部分区域实行特殊政策。因此，即使未来海关监管区域与区外的政策落差将逐步缩小，但该区域必将长期存在，且不断发展。随着监管理念、监管手段的革新，特殊监管区域面积的扩大，将在沿海发达地区出现真正意义上的一线开放、二线管住、贸易投资便利、各种功能齐全的开放实验区。同时，鉴于我国区域发展不平衡以及各地区在经济区域布局的差异，从长期来看，我国海关特殊监管区域应该是多种层次并存。

　　（一）保税区转型的第一阶段——保税物流园区和保税物流中心（B型）

　　2003年底国务院批准设立上海外高桥保税物流园区，作为全国首家“区港联动”试点。2004年8月16日，国务院又正式批准天津、大连、青岛、张家港、宁波、深圳、厦门共7个保税区为“区港联动”新增试点。2004年4月15日，上海外高桥保税物流园区经海关总署联合小组验收通过，7月15日进入试运作。目前，张家港、青岛、天津、深圳等保税物流园区已陆续封关运营。2004年8月18日，国务院验收苏州工业园区海关保税物流中心（B型），8月22日海关总署正式验收并封关，2004年10月12日正式运作。它是全国唯一一家B型试点。保税物流中心B型是指由多家保税物流企业在空间上集中布局的公共型场所，海关对保税物流中心B型按照出口加工区监管模式实施区域化和网络化的封闭管理。

　　区港联动和保税物流中心（B型）试点明确了以发展国际物流为主，具有国际中转、国际配送、国际采购、国际转口贸易四大功能。与保税区相比，其功能“加二减一”，增加国际中转和国际采购，减少生产加工功能。区港联动试点一般以保税物流园区命名，保税区和港区之间开辟直通道、拓展港区功能。海关通过区域化、网络化、电子化直达管理，简化相关手续，满足企业对货物快速流通和海关有效监管的要求，吸引物流企业投资，从而推动保税区和港区物流的发展，在功能上实现“境内关外”的自由贸易区功能：即“一线放开，二线管住，区内自由，入区退税”。

　　为了方便说明保税区转型模式所享有的政策，我们把保税物流园区和保税物流中心统一简称为物流园区。

　　1.保税物流园区和保税物流中心的政策优势。

　　（1）保税物流园区和保税物流中心（B型）在海关监管上的政策优势。物流园区与境外之间进出的货物，除实行出口被动配额管理和国家另有规定的以外，不实行进出口许可证、配额管理；进出物流园区货物的备案、报关、查验、放行、核销等手续统一在园区海关现场办理，海关实行24小时监管和直达。物流园区与其他海关特殊监管区域、场所（指保税区、出口加工区、保税仓库等）之间货物的往来，由收发货企业联名向转出地主管海关提出申请，经海关核准后，按照海关转关运输的有关规定办理；物流园区与同一海关其他特殊监管区域、场所之间货物的往来，由收发货企业在特殊监管区域的公共平台上申请。经海关审核同意，可按“分批送货、集中报关”的程序操作。

　　（2）保税物流园区和保税物流中心（B型）的税收管理政策。物流园区享有保税区和出口加工区的叠加政策，较之保税区有了新的突破。具有进出口经营权的区外企业运入物流园区的货物视同“离境”，海关即可签发出口货物报关单（出口退税专用），区外企业凭出口货物报关单（出口退税专用）和相关退税凭证申请办理出口退（免）税。区外企业销售并报关运入物流园区内的货物，一律开具出口销售发票，不得开具增值税发票或普通发票。物流园区内企业采购国内原材料用于区内建设，比如修建仓库，区外销售企业可以享受出口退（免）税。

　　货物进出物流园区可以采用“集中进区、凭担保分批出区、集中报关”，从而简化了出口企业办理出口退税所需要的单据和手续，大大缩短了企业的出口退税周期，有效提高了企业的资金使用效率。海关对从境外进入物流园区的货物，除法律法规另有规定外，予以保税；物流园区内简单加工的货物，货物直接出口或销售给园区内的其他企业，免征增值税、消费税；园区内企业出口的货物，税务部门不予办理退（免）税。

　　因此，保税物流园区的设立，全面避免了货物的“出国游”问题，降低了企业的经营成本，大大缩短了运输距离和运输时间，提高了企业的效率。

　　（3）保税物流园区和保税物流中心（B型）外汇管理政策优势。物流园区与境外之间的进出口，区内企业无需办理收汇、付汇核销手续。区内企业与境内区外企业之间的进出口，由区外企业按规定办理进口付汇和出口收汇核销：境内区外企业向园区内出口货物，可以凭海关出口报关单和其他规定的有效凭证、商业单据向区内企业收汇，也可以直接向境外收汇；境内区外企业向园区内企业购买货物，区外企业凭进口报关单和其他有效的凭证、商业单据向区内企业支付，也可以凭区内企业提供的进境备案清单（货物从境外进入园区）或进口备案清单（货物从境内进入园区），直接办理境外支付。

　　2.港区联动和保税物流中心（B型）试点的发展前景。保税物流园区和保税物流中心的建立是政府行为，而政府的努力，来自于满足经济发展的需要。作为进口与出口的保税集货平台，已经有越来越多的人认识到B类保税物流中心和区港联动的重要性，如北京正在积极申请建立B型保税物流中心；深圳保税区正在争取海关总署的支持，在宝安区福永—沙井原扩区区域建立B型保税区物流中心；江苏连云港也在积极争取“区港联动”的政策。

　　（1）提高我国国际物流的竞争力。现代物流的发展水平已成为衡量一个国家和地区竞争能力的重要指标之一。区港联动和B型试点是国务院批准的试点项目，是我国推动现代国际物流发展、加快国际航运中心建设、改革海关保税物流管理制度的一项重大举措，也是我国现有国情下发展保税物流的最高层次。既有利于促进我国物流业竞争力的提高，为国际物流企业提供适宜的生长土壤，使其在中国落地生根；同时也能促进加工制造业和保税物流协调发展，延伸产业链，优化供应链，提高增值率。

　　（2）推动海关管理模式的改革。随着保税物流园区业务量的放大，海关监管面临从“货物管理”到“企业管理”的挑战，对保持和改善我国良好的投资软环境、增强竞争优势具有重大意义。海关应尽力增加服务功能，帮助出口企业维护客户的稳定性，增强出口企业的优势。海关应继续积极采取措施，与政府部门加强信息互通，构建“海关主管、企业自管、政府协管、社会共管”的管理机制，为保税物流园区业务的顺利运作创造各项有利条件。

　　（二）保税区转型的第二阶段——保税物流港区

　　我国现阶段为发展对外贸易而实行特殊海关监管的保税区域大致分为四种：保税区、出口加工区、保税物流园区和保税港区，它们均由国务院批准设立，区内设置隔离设施及监控系统，由海关实行封闭监管。其中，前三种保税区域分别有各自独特的功能优势，但也同样存在功能缺失，而保税港区则综合了前三种保税区域的所有功能，并实现区港合一，拥有其他保税区域所没有的口岸功能。

　　我国保税区的建立均是“区港分离”，没有利用保税区所在区域的港口功能，没有充分其发挥港位优势。而“区港分离”的设区原则难以达到保税区的发展目标。我国设有保税区的13个城市都是有港口的城市（除张家港是河港城市外，其余的都是海港城市），但是目前保税区基本上是与港口隔绝的。这种“区港分离”的设区原则使得保税区不能形成一个对内地封闭，对境外开放的区域，保税区的出口加工、转口贸易和保税仓储等功能的发挥都不能以港口功能为依托，难以增强货物、资金和信息的聚集和扩散能力，发挥保税区的带动和辐射作用。由于货物不能直接从港口进入保税区，故保税区的货物进出口流通都要经过港口和保税区两道海关检验手续，区内货物还要有一套登记和管理制度，造成手续繁琐，海关监管困难，物流不畅，还加重了保税区的开发经营成本。

　　“区港分离”也使得港口难以利用保税区的开放优势，其业务发展因缺少保税区内大量的业务支持，使运能闲置、设备利用率下降。进口货物需要通过其他码头转运至保税区，这样不仅延长了货物直达时间，也增加了货主的费用支出，还难以对港区进行高效率的管理和向客户提供优质的服务。

　　按照国际上的成功经验，货物的集散功能应成为保税区的主要功能，近年来我国的出口加工业迅速发展，在沿海主要港口周边已形成了出口加工产业群，国际集装箱货运量急剧增长，2002年上海、深圳、青岛的集装箱吞吐量分别达到了861万TEU、750万TEU和341万TEU，在全球的位次分别升至第4位、第6位和第15位。但是由于“区港分离”，使港口难以摆脱“辅助港”的地位，目前只是周边枢纽港的喂给港口，内地与北美及欧洲之间集装箱货运量的70%仍要通过境外港口中转，2001年单是经釜山中转的国际箱量就有239万TEU.

　　我国在设立保税区时就期望能逐步达到自由贸易区的目标，而“保税港区”正是可以在相当程度上实现港区联动，摆脱港区分离的保税区设区现状，完善保税区的功能，并促使一些具备条件的保税区向自由贸易区的方向发展。

　　保税港区是经国务院批准设立的，在港口作业区和与之相连的特定区域内，集港口作业、物流和加工为一体，具有口岸功能的海关特殊监管区域。保税港区享受保税区、出口加工区相关的税收和外汇管理政策。主要税收政策为：国外货物入港区保税；货物出港区进入国内销售按货物进口的有关规定办理报关手续，并按货物实际状态征税；国内货物入港区视同出口，实行退税；港区内企业之间的货物交易不征增值税和消费税。保税港区具备港口、物流、加工、展示四大功能，全面发展港口作业、中转、国际配送、国际采购、转口贸易、出口加工、展示七个方面业务。

　　1.保税港区的五大功能。保税港区政策着眼于充分发挥区位优势和政策优势，发展国际中转、配送、采购、转口贸易和出口加工等业务，拓展相关功能。

　　（1）国际中转功能。目前中国的贸易进出口已经发展到14000多亿美元，但在中国众多的港口城市当中没有具有成熟国际中转能力的港口，中国绝大部分的进出口货物都是通过周边国家进行输送，要想更好地参与国际间港口的竞争，首先就要拥有具有国际中转能力的枢纽港口。保税港区的建立就要担负起参与国际间港口竞争的功能，使我们自己拥有世界级的航运中心。

　　（2）国际配送功能。保税港区由于政策的支持和发展特点，已经具备了国际配送的要求。保税港区不但有现代化的港口，同时也拥有保税物流园区。在该园区内，世界各国的公司都可以开展国际配送的业务。

　　（3）国际采购的功能。目前保税港区的优惠政策规定，国内货物进入保税港区港口或区内卡口即可享受出口退税政策。采购进港口保税区内仓储物流园区的国内货物，可以进行出口集运的综合处理或商业性的简单加工，向世界外分销；采购进区的进口保税货物，同样可以在进行商业性的简单加工后，再向国外分销；需返销国内市场的货物，按规定办理进口手续。将来企业入驻后，不但可以发展进出口贸易，同样也可以发展区内企业之间的贸易，以及保税港区企业和境外企业之间的贸易。

　　（4）国际转口贸易的功能。在中国许多省市，上千个港口开放城市当中，除了上海、天津、大连，目前还没有一个具有强大国际转口贸易功能的港口。现在保税港区的企业就可以从事转口贸易、交易、展示、出样、订货等经营活动。

　　（5）出口加工区功能。在保税港区陆上特定区域设立出口加工区，开展加工贸易。进口的原材料、零部件、元器件进港可予保税。保税货物和采购进区的国内货物可以在进口加工、装卸后出口。目前港区的众多优惠政策不是对现有的优惠政策简单叠加，而是从叠加中发挥更大的政策效应。

　　2.保税港区税收管理优惠政策。保税港区享受保税区、出口加工区相关的税收和外汇管理政策。主要税收政策为：一是国外货物入港区保税；二是货物出港区进人国内销售按货物进口的有关规定办理报关手续，并按货物实际状态征税；三是国内货物入港区视同出口，实行退税；四是港区内企业之间的货物交易不征增值税和消费税。

　　3.保税港管理基本要求。中国保税区转型中的“区港联动”是自由贸易港区的雏形，远期目标是形成具有全面保税功能、与国际惯例接轨的大型综合性“保税监管区域”，保税区转型的目标是自由贸易区；而我国近年来设立的保税港区，则是整合了保税区、出口加工区、保税物流园区等各类海关特殊监管区域的政策优势、功能优势和区位优势，是我国对外开放进程中新生事物，是自由港的特殊形式。