试论我国建立环境保护税的可行性

　　[摘　要]随着经济的飞速发展，人们对环境的破坏也日趋严重，对人类生存环境的保护日益引起各国政府的重视。公共管制、收取排污费、补贴等经济手段因其各自存在的弊端而难以达到治理环境污染的预期效果。所以要通过借鉴欧美国家的成功经验，建立符合我国国情、与经济发展相适应的环境保护税收制度。

　　[关键词]环境保护税；经济手段；污染治理

　　近年来，特别是改革开放后，我国的环境问题随着经济的迅速发展、工业化和城市化进程的加快及人口的增长而变得日趋严重。过度采伐和放牧使森林、草场等植被资源遭受严重破坏，造成水土流失和草场的退化，一些高能耗、重污染型企业迅速发展，使工业有害物质的排放量骤增，加剧了对大气、土壤和水源的污染。环境保护作为人类社会经济可持续发展战略的一个重要组成部分，正在日益引起各国政府的重视，可持续发展成为人类的共同愿望和追求目标。世界各国不断探讨运用各种手段防止和治理环境污染，尤其是税收手段成为一些经济发达国家环境政策的重要组成部分。

　　一、各种治理环境污染的经济手段存在的弊端

　　对于解决像环境污染这样的外部性问题，可以采取的方法很多，除了税收以外，最主要的还有公共管制、收取排污费、补贴等手段。这些经济手段相对于税收来说，其自身都存在着一些弊端。

　　（一）公共管制存在的弊端。公共管制是政府作为社会公共利益的代言人，通过立法、行政法规等方式，限制某些影响非交易方经济行为的发生。公共管制在实施过程中有以下几个问题：一是管制不仅需要政府规定污染产品的社会总量，而且还要为每一个企业规定个别的限量，这样才能在总量超过规定水平时找到具体的责任者，否则就有可能出现某些单个企业的污染程度下降，但整个社会的污染增加的情况。但是要做到这一点就需要具体地了解每一个有关企业的成本情况，因为任何一个企业成本曲线的变动都会影响管制的有效性。二是对社会环境变化缺乏适应性。政府所规定的产出水平只是在固定的供给与需求条件下才被认为是符合效率的，而在实践中，生产者的技术改进和消费者的偏好是不断发生变化的，政府的限制水平必须根据这些变化而调整，修正其管制目标，否则经过一段时间后，其所确定的管制目标往往已经偏离了帕累托最优。三是管制需要政府掌握一定的信息。政府的任何干预方式都存在信息方面的问题，但不同的干预方式对信息的要求是不一样的。公共管制要求政府要首先了解生产者的供给曲线，即这一产品的内部边际成本；其次了解消费者的需求曲线；再次要对外部边际成本进行衡量，并算出其社会价值。这样政府才能根据需求曲线与社会边际成本的交点来决定一个有效率的产出水平，并规定这类产品生产者的产出量不得超过这一水平。第四，最为重要的是，管制仅仅限制了污染的水平，但没有将外部成本转变为企业的内部成本，这就不能产生促使企业减少污染的激励机制，而且限量会阻止企业间的竞争，使得这一行业有可能获得垄断利润。

　　（二）环境补贴政策存在的弊端。环境补贴政策是政府根据企业进行污染防治所发生的费用，针对企业排污量的减少程度给予补贴。目的是让企业在不减少产品供给的前提下，加强对污染技术和设备的投入，达到降低环境污染的目的。但其不足之处在于：一是补贴加重了政府财政支出负担，对发展中国家来说，政府往往没有充足的资金来满足补贴的需要，所以要减少其他方面的开支或增加其它方面的税收来弥补这项开支。二是由于补贴的存在，污染企业的利润可能较高，这会降低该行业的退出率，鼓励新的生产者进入该行业，同时补贴会刺激本来不污染的企业为获得补贴而排污，并且只要补贴的激励高于治理污染的边际费用，企业就会增加排污，以求得到更多的财政补贴。从整体看，企业的污染程度可能还会加重。三是补贴扭曲了资源的市场价格，导致一些资源的浪费和滥用。随着时间的推移，补贴可能会成为对有关行业的一种隐蔽式保护。反映环境目标的合理补贴水平一般很难精确地确定，合理与不合理之间的界限可能很模糊，该行业的保护者们施加压力使补贴逐步提高相对比较容易。这样，不仅达不到治理环境的目的，反而会助长企业在环境保护方面采取消极贻工的态度。

　　（三）收取排污费存在的弊端。对造成环境污染的企业收取排污费是我国目前治理环境污染采取的主要方法。但多年来在排污费的征收中存在着很多问题：一是排污费征收难。我国现行的污染防治是以达标控制为目标，所谓达标，是指排污者外排的污染物要达到国家规定的环境标准，排放超过标准，要交纳排污费，并且企业要尽快治理达标，即：“谁污染谁付费，谁污染谁治理”。但实际情况往往是企业只交费，不治理，或者少交费甚至不交费。二是排污费收费标准过低。据有关部门测算，我国排污收费标准仅为污染源治理设施运行成本的50%左右，某些项目的排污费甚至不及污染治理设施运行成本的10%.因此，在市场经济体制下，实行“超标排污费低于治理费”政策必然导致企业满足于超标排污，交纳超标排污费，而不积极治理污染。三是过分强调谁污染谁治理，无论在技术上、资金上、管理上都会产生许多难以解决的矛盾。目前，在我国普遍存在“重发展轻保护”的社会意识，污染防治还没有成为大多数排污者的自觉行为，不仅治理工程会被种种借口予以拖延甚至遗漏，而且建成后的有效运转也往往难以保证。四是截留污染治理资金问题突出。我国财政返还环保部门的环保补助资金是要求严格按规定的二八比例掌握使用，但实际工作中，很多环保部门不同程度地存在着自身建设支出挤占污染源治理资金的问题，一些环保部门甚至将全部排污费用于自身经费支出。

　　二、国外环境税制的成功经验

　　开征环保税是由英国经济学家庇古最先提出的，他的观点已经为西方发达国家普遍接受。欧美各国的环保政策逐渐减少直接干预手段的运用，越来越多地采用生态税、绿色环保税等多种特指税种来维护生态环境，针对污水、废气、噪音和废弃物等突出的“显性污染”进行强制征税。荷兰是征收环境保护税比较早的国家，为环境保护设计的税收主要包括燃料税、噪音税、水污染税等，其税收政策已为不少发达国家研究和借鉴。此外，1984年意大利开征了废物垃圾处置税，作为地方政府处置废物垃圾的资金来源，法国开征森林砍伐税，欧盟开征了碳税。目前，欧美国家征收的环境税概括起来有：1 对排放污染所征收的税，包括对工业企业在生产过程中排放的废水、废气、废渣及汽车排放的尾气等行为课税，如二氧化碳税、水污染税、化学品税等。2 对高耗能、高耗材行为征收的税，也可以称为对固体废物处理征税，如润滑油税、旧轮胎税、饮料容器税、电池税等。3 为减少自然资源开采、保护自然资源与生态资源而征收的税，如：开采税、地下水税、森林税、土壤保护税。4 对城市环境和居住环境造成污染的行为征税，如：噪音税、拥挤税、垃圾税等。5 对农村或农业污染所征收的税，如：超额粪便税、化肥税、农药税等。6 为防止核污染而开征的税，主要有铀税。这些环境税收手段加强了环保工作的力度，取得了显著的社会效益和经济效益。芬兰全国二氧化碳的排放量已从80年代初的每年60万吨减少到几万吨；美国多年来坚持利用环保税收政策，促进生态环境的良性发展，取得了显著成效，其中最明显的例子是虽然汽车数量不断增加，但目前二氧化碳的排放量却比70年代减少了80%，空气质量得到很大的改善。与发达国家相比，我国在环境与资源保护方面虽然也采取了一些税收措施，但比较零散且在整个税收体系中所占比重较小，无法充分起到调节作用，也无法满足环境保护所需资金。严格地说，我国不存在真正意义上的生态税，而且某些税收优惠政策在扶持或保护一些产业或部门利益的同时，却对生态环境造成了污染和破坏。如对农膜、农药尤其是剧毒农药免征增值税，虽然有利于降低农业生产资料的价格，保护农民的利益，促进农业的发展，但农药和农膜的大量使用却直接造成对生态和环境的严重污染和破坏。现行消费税虽然对某些污染产品、高能耗消费品及不能再生和替代的资源性消费品进行征收，但主要政策目标仍是控制和调节奢侈消费行为，强调财政作用，其环保意义不大。

　　三、建立与我国经济发展相适应的环境保护税收制度

　　针对我国的环境状况和现行税制中有关环境保护税收措施存在的不足，同时借鉴国外的经验，在进一步完善现行具有环保功能的税收措施的基础上，尽快研究开征环境保护税，使其作为环境税收制度的主体税种，构建起一套科学、完整的环境税收制度体系，成为越来越多的专家学者的共识。随着中国经济制度的转型与社会经济的发展，以及与税收政策相关的法律基础、社会条件的成熟，在充分考虑民众的承受能力的基础上，建立我国的环境保护税制的条件也日益成熟。

　　（一）社会、经济、法律环境已基本具备。我国20多年的经济体制改革的过程就是市场机制在经济活动中的调节作用不断扩展和不断加强的过程，而完备的市场体系是环境税能够有效发挥作用的先决条件。原因就在于完备的市场体系使得价格信号对自主经营、自负盈亏的企业具有越来越充分的刺激作用。在不断完善的市场经济体系中，环境税收手段的行为激励作用就有可能发挥作用。同时我国现在的环境保护法体系中立法和执法的机构和程序也都基本建立。在此基础上，协调相关法律条款和规定，增添有关环境税收立法的条款，是极为可能的。

　　（二）公共财政功能基本健全。目前，中国政府的公共财政基本实现了资金的配置、分配和稳定的功能。1994年开始的财税改革取得了成功，适合于市场经济的税制已基本建立，税收作为主要的财政工具，宏观调控作用在不断增强。政府通过调整税率，改变公共支出和税种的组成，已经能够影响物价水平、就业水平和经济增长。在这种前提下，环境税收有可能影响并改变不同环境影响下生产活动的产出水平。

　　（三）环境税的社会可接受性提高。随着生活质量的提高，人们对环境质量的要求越来越高，希望并支持政府采取强有力的政策措施改善环境，公众的环境素质和参与环境保护的程度普遍有了提高。同时，税收体系的不断完善，所得税等与普通民众密切联系的税收在税收结构中比例的不断增大，使得税收逐渐深入到普通民众的生活中，并逐步被普通百姓接受。环境意识和税收意识的不断提高，为环境税收的成功实施并发挥刺激作用提供了必要的社会条件。但是，由于环境服务所具有的公共物品特征以及税收所具有的收入再分配功能，在环境税的设计和实施过程中，必须对环境税的社会公平性问题进行深入研究，以提高其社会可接受程度。

　　（四）必要的机构设置。环境税收的实施需要税务部门和环境管理部门的协同努力。过去20多年中，环境管理部门在制定和执行现有的环境经济政策方面，已经获得了丰富的经验，可为环境税收政策的制定和实施所借鉴。同时，随着环境保护部门能力的加强，环保部门可以提供技术上的支持。另外，现有税务部门较为完善的机构设置和强大功能，将保证环境税收的征收能够顺利执行。

　　（五）外部环境的影响。随着市场经济改革和国有企业的转制改制，企业对市场信号日趋灵敏，更加注重降低包括环境成本在内的所有成本，逐步树立企业的“绿色”形象。企业可以通过“绿色”产品来提高自己的竞争力，因为在现阶段，价格竞争已经不是影响企业产品竞争力的唯一的因素。这些转变为环境外部不经济性内部化提供了实现机制。

　　〔参考文献〕

　　〔1〕科　斯 企业、市场与法律〔M〕 上海：上海三联书店，1990

　　〔2〕蒋　洪 财政学〔M〕 上海：上海财经大学出版社，2000

　　〔3〕计金标 荷兰、美国、瑞典的生态税收〔J〕 涉外税务，1999