我国保税区应对入世后的策略研究

　　一、WTO与我国现行的保税区

　　（一）我国保税区符合WTO的基本原则

　　我国的保税区是参照国际通行的自由贸易区模式而设立的对外开放度最大、政策最优惠的特殊经济区域，其作用在于：一是作为吸引国内外资金的投资促进区；二是作为带动区域经济发展的功能区；三是作为按国际惯例运作的试验区。国家希望通过集中建设完善的基础设施，采取国际上自由贸易区、自由港的通行做法，创造对中外客商富有吸引力的软、硬投资环境，促进中外投资企业利用保税区特殊的政策和有利区位优势，从事国际贸易、出口加工和保税仓储等业务，使保税区成为所在地区发展外向型经济的重要窗口。

　　入世后，保税区是否违反WTO的基本原则？是否还有存在下去的必要？这是人们普遍关心的一个问题。在WTO的相关协定里，并无在一国领土内单独设立自由贸易区（港）或出口加工区的具体规定，但有两个相关的条文，一是总协定第24条对毗邻的缔约国间为发展区域经济合作而建立的关税联盟和自由贸易区作了明确的规定，认为这种形式有利于世界多边贸易一体化，可加快国际投资和贸易自由化的进程。二是关贸总协定中关于边境贸易的规定。据此，我们有理由认为，在WTO缔约方内创建自由贸易区（港）或保税区是推进贸易自由化的一种有效手段，与WTO的基本原则是一致的。

　　（二）我国保税区存在的主要问题

　　1997年7月17日，外经贸部对我国保税区的功能作了明确阐述：“保税区是经国务院批准设立，由海关实施特殊监管的经济区域，是目前我国开放度和自由度最大的经济区域。其主要功能是转口贸易、出口加工、保税仓储”。与其它区域相比，保税区享受一些特殊的政策，如从境外进入保税区和从保税区运往境外的货物，免征关税和增殖税、消费税，涉及进出口许可证管理的货物免领许可证；对保税区内企业自用的进口设备、建筑材料及用于加工的料件免征关税和进口环节税，不需设银行保证金台账；保税区企业可保留现汇帐户，实行意愿结售汇。

　　近年来，我国的保税区充分发挥地域与政策优势，在招商引资、国际贸易、出口加工等方面取得了显著成绩，已成为我国开展外向型经济的主战场，在国民经济中起到了“先行、示范、辐射、带动”作用。然而，在取得成绩的同时，也存在着很多问题，主要体现在以下几个方面：

　　1.在政策法规方面，到目前为止，尚没有一部有关保税区的全国性法规。由于国家没有对保税区作出明确性定位，因此各保税区基本上都在“摸着石头过河”，发展很不规范。

　　2.在管理体制方面，国外自由贸易区一般采用“境内关外”监管模式，即“一线放开，二线管住；区内自由，管住卡口；管出不管进”。我国的保税区虽然也以“境内关外”作为目标模式，但远未实现。主要原因在于：一是行政管理体制方面，港口和保税区分离，15个保税区没有一家是港区合一的；二是货物监管体制方面，出入境检验机构在一线把关，海关监管的则是二线。可见，我国保税区目前实行的仍是“境内关内”模式。

　　3.在贸易功能方面，仍主要表现在国内转口贸易上，而国际转口贸易开展的较少。

　　4.在仓储物流功能方面，由于我国转口运输不发达，加之大多数仓储物流企业管理水平较低，区内基础设施不完善，因而在很大程度上限制了保税区仓储物流发展。

　　5.在出口加工功能方面，起步迟、规模小，未能充分发挥我国劳动力成本低、资源丰富的优势。高科技含量、高附加值出口加工产品较少。

　　此外，对部分保税区而言，除上述各保税区遇到的普遍问题外，还存在一些特殊问题，主要有：

　　1.政策不配套。一是保税区三资企业待遇问题，这些企业目前仍不能与区外三资企业享受同等待遇，不具有自营进出口权。二是国家对保税区企业开展国际贸易的限制和对代理出口政策的界定不明确，特别是代理公司出口退税方式与国家现行出口退税管理规定不完全吻合，代理公司业务操作和进一步发展没有得到切实保障。三是对高科技产业的认定方面，按规定由省一级科委认定，多数保税区所在城市为副省级城市，理应享受相应权限，但目前企业仍不能享受高科技产业优惠。

　　2.高科技产业的发展受到周边环境的制约。一是空运、海运航班少、运费贵，加工贸易料件通过其它机场保税结转手续复杂。二是周边产业配套不完善，保税料件异地转产手续复杂，从香港转口成本大幅提高。三是周边城市化程度不高，产业发展所需的生活配套设施供应不足。四是本地高水平的大学和科研院所不多，高素质的人才缺乏。

　　3.保税区自身的软硬配套设施如区域网络建设等也对招商引资工作构成一定的影响。

　　二、入世给我国保税区带来的机遇

　　（一）为保税区发展带来一个稳定的政策环境

　　入世后，我国的经济和贸易政策将更加透明、统一和规范，将为国内外客商开展正常的商务活动提供一个良好的宏观环境。多年来，保税区在建设与发展中遇到的最大问题就是国家政策的不确定性、各部门政策的多变性和不统一性，从而制约了保税区的规范发展。

　　非歧视原则是WTO最基本的原则，目前，保税区内外商投资企业的国民待遇问题尚未得到真正的解决，仍被视为境外企业，在非保税区开展进出口业务也受到限制。入世后，区内企业在国内市场准入方面将享受与区外企业同等的待遇。

　　（二）为保税区招商引资和行业发展带来新契机

　　1.将引发新一轮在保税区投资的热潮。入世后，我国将给外商投资企业以国民待遇，既不限制外商投资企业产品内销，也不要求其外汇必须自求平衡，同时还将对外商开放服务贸易市场，这些都会促进外商在华投资。

　　2.将带动转口贸易和仓储物流业的飞速发展。入世后，港口和保税区将进一步按“过境自由”原则开放，过境货物将大量增加，这是繁荣保税区和仓储业的极大机遇。多数保税区紧连港口并建有连接港区的专用通道，过境货物可以按WTO的“过境自由”原则进入保税仓储区储存。同时，关税总水平的进一步下降必然带来进出口货物的大量增加。

　　我国外贸进出口的90%是通过海运实现的，据预测，未来几年，我国港口外贸海运量年均递增8%-10%，届时，港口的货源基础将会得到空前的扩大。港口货运量的增加将会带动货代、船代、保险、电信等服务行业的发展，促进与港口货物运输和物流服务相关的服务贸易的增长。

　　3.为以港口为依托的保税区服务贸易带来难得的发展机遇。随着入世后外资向金融、咨询、法律服务、商业批发零售、运输等领域的拓宽，保税区吸引外商投资码头经营及其相关的服务业、商品展示及各类咨询服务机构等服务贸易项目成为可能。

　　（三）将大力促进保税区出口加工业的发展

　　入世后，原则上所有发达国家都将给我国普惠制待遇，给惠面将进一步扩大，这将对我国出口带来有利影响。此外，WTO各缔约方之间应该无条件地给予最惠国待遇，这也将有利于我国出口市场的稳定。同时，由于世贸成员之间关税和非关税壁垒水平的普遍降低、我国贸易政策的进一步规范和贸易环境的进一步改善，保税区的出口加工业必将获得一次极大的发展机遇。

　　三、入世给我国保税区带来的影响和挑战

　　（一）“保税”、“免税”、“免证”的政策优势将削弱

　　保税优势是保税区政策功能优势的核心。入世后，我国将承担关税减让义务，这将在很大程度上削弱保税区的保税政策优势。按目前政策，保税区不受许可证和主动配额的限制。入世后，我国要承担取消许可证、配额等非关税措施的义务，企业的外贸经营权也将逐步放开，从审批制过渡到登记制。因此，入世后，保税区的“免证”功能将受到很大的冲击。同时，随着外贸外汇政策的放宽，保税区企业在外汇管理方面的优势也将逐步丧失。此外，由于国民待遇原则的实现，区内企业现有的在进口设备和原辅材料方面实行免税的优势也将丧失。

　　（二）财税优惠政策和税收将受到影响

　　保税区除具有一些特别功能外，还享有特殊的财税优惠政策。一是表现在企业所得税方面，保税区企业享有经济特区外商投资企业所得税“两免三减半”的优惠，且所得税税率为15%.二是表现在外汇管理方面，区内企业均可开设外汇帐户，其经营所得外汇可保留现汇，周转使用。三是表现在地方出台的税收返还政策方面，如一定比例营业税及地方留成税收的返还。入世后，按照国民待遇原则，全国将实行统一的经济政策，各种区域性的、局部性的特殊经济优惠政策将被逐步取消。下面分别对入世后各类税收可能受到的影响作些具体分析：

　　1.关税税率的下降会带来关税收入和海关代征的增值税、消费税的下降，但从长期来看，关税水平的降低和非关税壁垒的逐步取消，进口贸易额将大幅上升，因此关税和“两税”收入也会相应增加。

　　2.国家将按国际惯例对出口商品实行“零税率”政策，以鼓励出口，这虽然有利于保税区企业进一步扩大出口，但却相应减少了部分增殖税收入。而对从事进口贸易或进口原材料的保税区企业来说，关税和“两税”下降，减少了进项税额抵扣，在销项税额不变的情况下，增殖税会增加。

　　3.随着在营业税中占重要地位的金融、保险、邮电通讯、房地产、仓储运输、咨询中介等行业的发展，营业税收入将会有较快的增长。

　　4.对进口企业而言，进口成本降低，利润增加，所得税相应增加；对出口企业而言，退税率提高，国际市场扩大，利润增加，所得税也会相应增加。

　　（三）区内现行重点行业将受到影响

　　1.电子信息产业将受到较大的冲击。电子信息产业是多数保税区重点发展行业，但我们拥有完全知识产权的高新技术还很少。入世后，保税区内的一些没有自主知识产权、价格偏高、质量不具有明显优势的产品和行业将会受到一定的冲击。

　　2.贸易型公司的比例将进一步下降。目前在保税区注册的企业绝大部分是贸易型企业，税收的90%以上来源于它们，入世后，随着各项优惠政策的逐步取消，在保税区注册贸易公司的政策优势也将丧失，贸易型企业所占比例将大幅度降低。保税区内许多生产型企业目前基本上不提供税收，如果这种状况在短期内得不到有效改善，生产型企业交纳的税收不足以弥补贸易型公司减少而带来的税收下降，那么，保税区的税源在短期内将受到很大影响。

　　3.仓储物流企业将面临激烈竞争。从总体上看，虽然人世对保锐区仓储物流业有利，但与国际著名仓储物流企业相比，我国保税区区内现有企业在人才、管理、资金等方面都居于劣势，因此，激烈的竞争将在所难免。

　　四、我国保税区应对入世后的对策措施

　　（一）尽快明确保税区定位，理顺保税区政策

　　应制定全国统一的保税区法规，明确保税区的功能、性质、作用，推动我国保税区向国际规范的自由贸易区（港）方向发展。

　　（二）实现优势转换

　　入世后，保税区的政策优势逐步弱化，过去那种单纯依赖国家特殊优惠政策进行招商引资的思路显然不再适合形势发展的需要。但是，与其他区域相比，入世后，保税区仍然在很多方面具有优势。首先，保税区在“国际贸易、保税仓储、出口加工”方面仍具有较强的功能优势；其次，多数保税区紧邻港口，具有得天独厚的区位优势；第三，经过多年发展，各保税区已形成了一支结构合理、精干高效的招商和服务队伍，建立了一套行之有效的服务体系和规章制度，建设了相对完善的基础设施。

　　总之，入世后，应努力形成我国保税区的新优势，这就是：便捷、科学的管理体制，完善、合理的基础设施，规范、统一的政策法规，高效、现代的运作方法。高效的管理体制是良好的投资软环境的重要方面，软环境往往比基础设施等硬环境更有吸引力。

　　（三）加速港区一体化，发展现代物流业

　　根据关贸总协定的过境自由原则，港口对过境货物必须实施一系列开放、自由的管理。如果目前港区分离的体制继续存在下去，那么保税区的政策和管理体制就不能辐射到港口，过境自由的原则将难以实施。此外，保税区仓储、转口贸易、出口加工三大功能的开发都离不开港口物流规模的扩大，而物流的扩大又离不开保税区邻港产业的配套服务，港区伴生发展已成为国际通行自由贸易区（港）的常见模式。为此，必须加快保税区和配套港口的港区一体化进程，使保税区充分利用港口的交通中转作用，为形成人流、物流、资金流、信息流创造条件，进而加快国际贸易、金融保险业和咨询业的发展，全面繁荣区内经济。

　　（四）大力发展出口加工

　　1999年以来，国家调整、规范了加工贸易政策，决定开展“加工贸易出口加工区”试点工作，今后将逐步引导加工贸易向加贸易出口加工区和保税区集中，这就为保税区大力发展加工贸易提供了极好的契机。保税区所在地大都是加工贸易较发达的地区，具有得天独厚的港口条件。在国家鼓励和规范加工贸易发展的新政策实施后，加工贸易必将有较大发展，这将给保税区提供一次难得的机遇。

　　（五）大力发展与港口及航运业相关的服务业

　　从近期目标看，要遵循先行一步、逐步放开、重点推进原则，确定保税区服务贸易发展重点。保税区是所在地区对外开放的重点和先导，在发展进出口货物相关服务贸易方面必须先行一步。

　　从中期发展目标看，要加强揽货服务以及航运相关服务业开放，为进出口加工、仓储物流等相关延伸服务提供丰富的货源基础。

　　从远期发展目标看，要面向未来，积极推进自由港或自由贸易区发展模式。

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