关于纳税服务改革若干问题的探讨

　　当上个世纪七十年代以来波及全球的政府治理变革浪潮给我们税务系统改革带来了许多新理念、新理论和新方法，诸如企业化政府、学习型组织等，并在税收管理实践中成为正在涌现的具有重大意义的行业趋势。如何自觉地主动地引进和运用有关新思想、新理论，以整体地系统地改造我们包括纳税服务在内的各项工作，是一个值得探讨的重要课题。

　　有关新公共管理运动发展概况及主要特征

　　20世纪七、八十年代以来，伴随着世界范围内政治、经济、社会和科技革命的变化和发展，各国政府均面临新的、严峻的挑战，为迎接新挑战，提高政府的治理能力，并通过政府治理能力的提高最终提升国家竞争力，不仅西方各主要发达国家，而且发展中国家都纷纷卷入到一场被称之为新公共管理（new public management）的运动中。新公共管理运动涉及的内容非常广泛，其核心价值是把市场化的动作机制和管理手段引入公共管理中来，主张以市场机制改造政府，提高公共服务品质，其理论及实务均有十分独特之处，突破了以往行政管理学研究的窠臼。

　　那么，新公共管理包含什么样的内涵呢？综合有关学者的观点，新公共管理主要有以下五个方面特征：（1）重视成本效益关系，主张以企业精神改造政府，要求改变过去只关心投入而不关心产出的做法，强调政策、规划、项目的成本效益关系，要求以最小的投入，获得最大的效益；（2）强调公共服务中顾客导向的观念，建立顾客导向型政府，以公民为顾客，并强调顾客的价值，政府为服务组织，向公民提供最佳服务；（3）强调市场导向的管理，重视公共行政体系内市场机制以及竞争功能的引进；（4）强调政府部门绩效管理，在公共部门的工作人员应授予权能（empowered），以充分发挥他们的潜力；（5）倡导改革和创新，要求打破传统机构惯性，使之尽可能朝弹性的、创新的、问题解决的、具有企业家精神的方向发展。

　　建立新的公共管理模式是大势所趋，同步推进纳税服务体系改革也是时代的要求

　　新公共管理理论形成于西方政府改革运动中，其宗旨、特征是从实践中提升而来，其倡导的改革方向，以及更触及其本原实质的洞察视角，对政府管理产生了深远的、根本性的影响，对当代中国来说意义也十分重大，选择新公共管理模式作为我们改革行政系统的样板，目前在各地已初露端倪，如建设“服务型政府”、“企业型政府”“学习型社会”的提出，追根溯源，都是发源于公共管理相关理论。为此，我们也要审天下之势，应天下之变，既要得风气之先，也要敢为天下先，通过广泛开展创建服务型、企业型、学习型以及顾客导向型税务机关活动，建立以新公共管理主义为指导的，服务理念和制度、服务精神和形式高度统一的，政府、税务机关以及纳税人良性互动的，税务机关服务和社会中介机构代理服务有机结合的新型纳税服务体系。

　　在新公共管理思想主导下，大力推进纳税服务改革

　　一、树立为纳税人服务的立场，变革服务理念，打造服务型税务机关

　　为纳税人服务立场是整个纳税服务体系的基点。公共管理研究通常有两种截然不同的立场：管理者的立场和公众的立场。传统观点基本上秉持着管理者的立场，即以政府公共管理作为核心研究对象，主要关注“作为公共利益代表者和维护者，如何才能对公共事务进行有效的管理”，以“公共部门如何实现和服务于公共利益”为焦点；不过，新公共管理运动的兴起却力图改变这种立场，即站在公众的立场上，主要关注“公民怎样才能从政府那里得到他们所需要的东西”，以“公共利益是怎样被实现的”为焦点。联系到我们税务部门，从税收管理实践看，我们以往重打击、轻服务，过分强调“刚性”管理，忽视“柔性”服务，习惯于用对抗性的解决矛盾方法解决税收执法中的问题，把打击偷逃税行为作为执法工作的全部或主要方面，结果导致偷逃税案件愈查愈多，屡禁不止，站在管理者立场的弊端是显而易见的，优化纳税服务，这种立场首先必须改变，牢固树立“服务为本”思想，通过优化纳税服务来预防涉税犯罪，逐步实现税务机关从“监督打击型”向“管理服务型”的转变，改变以往“控（统）制”纳税人的习惯做法，清除过去对纳税人有罪判定意识，将服务基点从对纳税人不信任转变到相信纳税人，尊重纳税人，服务纳税人，以有效激发纳税人纳税的积极性。

　　二、以“三E”（经济economy、效率efficiency以及效能effect）为目标，大胆吸收借鉴现代企业管理方法和经验，建立企业型税务机关

　　新公共管理认为，政府施政的基本价值在于“三E”：经济（economy）、效率（efficiency）与效能（effect），为此，以塑造“企业型政府”为目标，私营部门的理念和手段逐渐为公共部门所采用成为一种重要发展趋势，我们要在税收管理实践已经进行大量有益尝试基础上，还要将企业理念和市场机制不断引入税务管理领域：（1）管理结构扁平化。透过官僚体制提供纳税服务必然导致平庸和无效率，在机构设置上，应凭籍网络和信息技术，改变税务组织体系“金字塔”式结构形态，减少税务管理的中间层次和环节，使税务机关结构扁平化，以降低征管费用，提高服务效率，提高税务人员的自主性与积极性。（2）管理方法集成化。如针对办税程序繁琐、效率不高的现象，我们不妨运用流程再造理论，开展结果导向的管理，深化税务行政审批改革，减少税务登记、核定申报方式、政策性减免税等审批手续，使程序运作现代化；针对征管绩效低下现象，要继续加强过程控制，全面推行IS090001：2000国际质量管理标准认证体系，把优化服务渗透到税收管理的每一项工作、每一个岗位和每一道环节。（3）管理观念创新化。例如，对纳税户“管理”，传统的认识是“控制”和“统治”，新的认识是“相互适应和协作”，加强与纳税人的沟通，对于漏缴税款的纳税人进行及时提醒，给予补过机会，在执法“刚性”的大框架下开展“柔性”服务，把惩治和教育有机结合起来，减少或杜绝税务违法、违章，体现税收执法的人性关怀。（4）授予权能，使管理行为人性化。要加强税务系统人力资源管理，通过推行执法能级制、税务稽查主查负责制，向下级授予权能，并尊重人、关心人、激发人，以充分调动税务人员的积极性和创造性。

　　三、以纳税人为顾客，税务部门为服务组织，推行顾客关系管理，创新服务形式，建立顾客导向型税务机关

　　新公共管理认为顾客导向的理念更能使服务贴近大众需求，强调以顾客满意作为政府施政的目标，在社会开放，纳税人需求日益多元化的情况下，我们也不妨推行顾客关系管理，将纳税服务的对象视为顾客，努力向他们提供优质服务：（1）适应WT0规则中透明度和统一性原则，为内外资企业、大型国有集体企业和私营个体纳税户以及城乡居民提供无歧视性税收政策服务，使不同地区、行业的纳税人得到同样的服务，使他们都能享受到税收服务的国民待遇；（2）“引导纳税遵从”，推行差别化服务。依照企业纳税信誉不同，对纳税信誉良好的企业向社会公布，并为其纳税提供更多的便利条件，包括简化纳税程序、减少资料审核、提供免审的“绿色申报”程序以及给予其3年或5年的免检优惠等。而对于信誉较差的企业，从严稽核，加强检查，通过纳税信誉等级的建立，倡导依法纳税，“引导纳税遵从”；（3）要在使纳税服务普遍化基础上兼顾个性化，为纳税人提供个性化服务。如为保证纳税人的需要，对特殊纳税户可以对超过60岁以上的老年人，残疾人，边远山区、特殊地带的纳税户，可以建立纳税服务档案，开展预约上门服务。在纳税服务大厅也要为残疾人、孕妇等特殊人士以及纳税大户开辟绿色通道。

　　四、推行标杆管理，创建学习型税务机关，形成纳税服务持续改善的动力机制

　　“标杆管理”由施乐公司首创，起源于20世纪70年代末、80年代初，美国施乐公司为应对日本企业挑战威胁而展开的对标学习运动。目前，标杆管理已经成为全球通行的有效管理方法，如美国国内税务局就是第一批整体地、系统地实行标杆管理地大型公共部门之一。据了解，美国国内税务局的十个服务中心遍布全国，它们负责处理税务申报、通信以及其他纳税人会计项目。以地处犹他州奥格登市的国内税务局服务中心为例，在每一税收登录季节（TAXZILING SEASON）结束时，她总会选择几个具体的、需要在下一税务年度作出服务改进的目标，并认真寻找学习标杆，然后对其予以引进，终而使得该服务中心的工作得到了持续改进，1992年该服务中心荣获了美国总统质量奖。在标杆管理严格精神的感召下，其他服务中心也认定并引进了奥格登市的服务中心的最佳实践，在随后的几年里，又有几所中心荣膺美国总统奖。一个组织中追求最优的动力促动了另一组织的相似驱动力，从而产生了上升趋势、不断改进的绩效，终而在这些服务中心形成了以持续寻求改进为主要特征的税务文化。由此可见，标杆管理的精髓在于——我们必须随时准备向优胜者学习，作为政府主管税务的机构，这种运用最前沿的强有力的管理手段也正是我们当前所迫切需要的。当然，从某种意义上看，标杆管理和创建学习型组织是密不可分的，为此，我们还要大力倡导“终身学习”、“全员学习”、“全过程学习”和“团体学习”，做到“工作学习化，学习工作化”，通过创建学习型组织，在各级税务机关内部逐步形成相互理解、相互学习、整体互动思考、协调合作的群体，从而产生巨大、持久的创造力。

　　五、构建电子税务服务体系，积极为纳税人提供全天候、无缝隙的“一站式”甚至“无站式”服务

　　作为电子政务的有机组成部分，税务电子化目前还有许多不足之处，如观念不适应，信息化基础设施、应用、人才、信息资源、硬/软件、应用系统等各要素之间还不够协调，“信息孤岛”现象在税务系统中还较为严重等，为此，一方面，我们要按照税收业务流为主线来设计搭建电子税务的网络平台，为纳税人提供无缝隙、全天候的“一站服务”或“无站服务”，使纳税人只需跑一个地方就能把涉及众多部门的复杂事务快速办理完毕，甚至人们只需在家中点击鼠标，足不出户就能获得纳税服务。另一方面，还要加强税务机关与各级政府部门之间、重点税源之间的信息共享和交流，使那些跨地区和跨部门的涉税业务处理能够一体化、系统化，从而在整体上帮助税务部门更快、更好、更有效的对社会公众、纳税人开展纳税服务。

　　六、构建以税务机关为主导、多种服务组织共同参与的纳税服务体系，实现纳税服务的内部取向向外部取向的转变

　　新公共管理反对那种不讲投入、产出，不讲成本效益的做法，主张将许多具体的公共服务通过市场化方式进行运作，这对纳税服务也很适用。在纳税人需求日益多元化的市场经济条件下，应该说，税务机关虽然是纳税服务的核心主体，但并不是唯一的主体，大量社会中介机构、民间非赢利组织也可以参与进来。如在市场经济发展过程中产生和逐步完善起来的税务代理，在纳税服务上，除了宏观方面的全局性的关键事项应由税务机关承担外，具体办税事项的服务、核实调查、税收顾问、税收纠纷等，应由具备资格的税务师事务所提供，税务机关应该认可。税务事务所出具的审核评税报告要具有法律效力。