对公共产品与税收内在联系的分析

　　[内容提要]本文以公共产品理论为基础，分析了公共产品与税收的内在联系，突出强调在市场经济条件下，政府提供的公共事务并不等于公共产品。并提出一个独特的观点：公共产品因人们在具体受益上的不同，可划分为生活条件性公共产品和经济条件性公共产品，私人产品消费税和所得税正是对应于这两种不同公共产品的“受益税”。又以此为依据，指出理想的税制应是以所得税为主，私人产品消费税为辅，财产税、资源税、污染税等为补充的税收体系。

　　税收依据理论长期以来一直是理论界倍受争议的一个课题，任何一种观点都无法令人信服地说明政府为什么征税，以什么征税的问题。目前较多的学者从市场失效的角度出发，认为税收是政府为生产公共产品而征收的费用。但是现实的征税并不是完全按受益原则设计的，部分财政支出的受益对象也仅是社会中的一小部分成员，这种现实与理论的不对称现象，大大降低了现代财政学的科学性。所以，对税收依据理论作进一步研究是很有必要的。

　　对公共产品的再认识，公共事务≠公共产品

　　公共产品（Public Goods）是指具有共同消费性的产品和服务。其基本特征是消费时的非排他性（Non－excludability）和非对抗性（Non－rivalness）。非排他性是相对于私人产品而言的，纯私人产品的所有权使产品的所有者能唯一地拥有对它的享用权；而对纯公共产品而言，排他性就不存在了。非对抗性是指一个产品在增加一个消费者时，其边际成本为零。但是，仅这样理解公共产品还是不够的。

　　1.公共事务虽具有消费时的非排他性和非对抗性，但不是所有的公共事务都是公共产品

　　公共事务是指政府在市场经济条件下，作为公共管理机关发挥职能所做的一切事务。它往往是企业和个人所不愿干、不能干、干不了，但整个社会又必不可少的那些事。一般地理解上，由于它们同时具有消费时的非排他性和非对抗性特征，而被有些人笼统地都视为公共产品，但事实上，这是不准确的。作为与私人产品相对而提出的公共产品，虽完全有别于私人产品，但仍具有某些商品特征，典型表现为政府以财政支出提供公共产品，而向受益者收取“税收价格”，在公共产品与纳税之间仍有一种模糊的交换关系。也基于此，有人提出税收的特征应是整体有偿性。作为国家提供的公平社会分配、稳定经济、干预自然笼断等这些公共事务，消费者在消费时有共同消费性，在某种程度上说，是由全社会受益的，但是它们完全不具备商品特征，并没有体现类似于生产者和消费者之间的市场规则。

　　2.以政府职能表现出来的公共事务并不全是由财政支出来实现的

　　一般认为公共产品应由财政支出来提供，虽然大多数的公共事务（也既公共产品）的成本要依靠财政支出，但仍有一部分公共事务的提供不是或不完全是依靠财政支出的。如为维持经济稳定而采取的货币政策、对自然垄断的干预等，甚至财政政策本身也不是单纯的财政支出行为。

　　3.对国内外一些经济学观点的考察

　　美国著名经济学家保罗·A·萨缪尔森在其《经济学》中是把公共产品视为外部经济效应的极端例子，并没有把提供公共产品与其他解决市场失效的政府事务混为一谈，而且，他在提出税收除了强制征收以保证政府支出外，还具有再分配性质。另两位美国著名财政学家马斯格雷夫夫妇在其《美国财政理论与实践》一书中在提到公共产品时是与财政的公平职能和稳定职能并列的，并没有把后二者统称为公共产品，而且也强调公共产品与私人产品的区别在于，消费者对公共产品的消费时是不愿主动付款的，因而要求政府强制征税。中国人民大学教授高培勇也认为，在社会主义市场经济条件下，着眼于社会公共需要界定具有代表性的财政职能有：1.提供公共产品；2.调节收入分配；3.促进经济增长。

　　通过上述分析，我们得出这样的结论：并非政府行使公共管理职能的所有事务都是公共产品，公共产品必须带有某些商品特征。公共产品是由财政支出提供的，其消费者必须向国家缴纳“税收价格”，我们暂且称其为“受益税”。

　　现代税收主要是“受益税”，但也并不能排斥其它税收的存在。

　　从实质上看，税收主要是社会用于生产公共产品的必要费用。由于公共产品具有消费时的非排他性和非对抗性，使得消费者在消费时会产生“免费搭车”（Free rider）和“囚犯困境”（Prisone‘s dllemma）问题，这便是市场失效的基本表现之一。因此，提供公共产品和征收“税收价格”就成为政府的两个基本职能。按照市场法则，每个社会成员都应该按照自己所享受公共产品利益的大小向政府支付税款。我国现行的社会主义市场经济条件下，政府表现为双重身份，即同时作为公共管理者和国有资产所有者。作为公共管理者的政府，其提供公共产品为人民带来了利益，相应地也要求人们纳税，受益大者多纳税，受益小者少纳税，这便是作为国家税收主体的“受益税”。

　　但是，国家的职能并不仅限于此，市场失效也远没有解决，市场失效还表现为外溢性、自然垄断、风险与不确定性、社会分配不公、宏观经济总量失衡等，而税收多少会对这些失效的解决产生作用，相应地也就产生了一系列税收，如：“公平税”、“污染税”、“调节税”等。“公平税”通过对富人的多征税来削减贫富差距：“污染税”对造成污染的企业征税而使其外溢的成本内在化：“调节税”通过对某些产品、行业甚至对行为的区别征税达到调节目的，显然这些税的形式和本质都不同于“受益税”。但由于这些市场失效的范围较小或税收在这方面作用的有限性，使该类税收在整体税收中所占的比重是较小的。相反，随着社会的发展，要求公共产品的数量和范围不断扩大，而公共产品的提供必须以税收收入为基础，所以在税收体系中的“受益税”是占绝对重要地位的。

　　综上所述，“公共产品不是税收存在与发展的唯一决定因素，公共产品是政府征税的必要条件之一，但不是充分必要条件。”而与公共产品对应的只是“受益税”，现代各国的税收体制基本上是“受益税”的理论依据和国家相关政策主张的结合体，除了个别代替收费的税收之外，其他税收负担的分配都明显带有国家各种政策的影响，单纯强调受益原则下的“受益税”是与现行税制不相称的。

　　对公共产品的进一步划分：生活条件性公共产品和经济条件性公共产品。

　　从征税的角度分析，由人们享受公共产品的具体需要不同，我们可以试将公共产品区分为生活条件性公共产品和经济条件性公共产品。生活条件性公共产品是指作为人们基本生活外部条件的公共产品，而后者是指作为人们工作和生产经营外部条件的公共产品。显然作这样的区分并不意味着现实中的公共产品真的有这样严格的区别，而事实是所有的公共产品是混合的为人们提供生活的外部条件和经济的外部条件。但我们作这样的划分自有其重要的意义。

　　这样的划分明确了人们在这两类需要方面的不同的受益性，从而也为国家收取“税收价格”提供了依据。为了生活的需要，人们从生到死，每天的衣、食、住、行，无一例外地要享受公共产品；为了工作或生产经营，人们也在享受公共产品，甚至乞丐，我们也不得不说其在行乞时，也在享用公共产品。但是具体分析，我们会发现人们在生活活动和经济活动中需要的公共产品是有区别的。为了生活，人们需要安全的国防、稳定的治安、良好的环境等；而为了工作和生产经营，人们更需要良好的投资环境、健全的经济秩序等（当然，也需要国防、治安等为前提）。更主要的区别在于：1.生活条件性公共产品需求是较低级的，而经济条件性公共产品是较高级的。因此，政府在提供时，时间上有先后之别，成本上是有大小之分的。2.人们在这二者之间的受益状况是有差别的。生活条件性公共产品的受益是较为平均的或者说差别不会太大，它仅是保证人一生生活所需的外部条件；而在经济条件性公共产品上人们的受益差距是很大的。对于从事生产经营的人，政府提供的投资环境和经济秩序是有用的，而对不从事生产经营的人，它则可能是无用的；对于一个高级技术人才来说，健全发达的市场效用要大于普通劳动工人。基于以上的差别，按受益原则的要求征税时，我们不得不考虑区别在这两类公共产品受益上的“税收价格”的不同。

　　两类不同的“受益税”——私人产品消费税和所得税

　　按税收依据理论当中受益原则，人们由于受益就必须向国家纳税。根据前面对公共产品受益情况的分析，由于人们在从事生活活动和经济活动时受益不同，人们对这两方面的纳税也应不同。但问题的关键是，如何确定人们在这两类公共产品上的受益标准。从严格意义上说，受益的衡量指标是人们对公共产品的主观效用评价。但由于人们的偏好不同，无法找到一个通用的公式来表示人们对公共产品的效用。英国哲学家雷布斯认为：受益是一种享受，它寓于消费之中，应当把消费作为受益的衡量指标。另一位英国经济学家威廉·配第认为能给人们带来享受的消费包括衣、食、住、行各个方面，每个方面的消费对象都是货物，应当把货物作为受益的衡量指标。国内有的学者也认为：公共产品是私人产品的派生物品，通过计量私人产品，可以间接地计量公共产品。笔者认为，生活条件性的公共产品，其基本功能是作为人们衣、食、住、行的基本外部条件，而衣、食、住、行的消费对象就是私人产品。这些私人产品从生产到消费都离不开公共产品的外部条件，没有公共产品，私人产品的使用价值就不能实现，甚至私人产品都有可能无法生产出来。因此，通过对私人产品的计量，可以间接地反映对公共产品的消费状况。经济条件性的公共产品，其基本功能是作为提供人们工作和生产经营的外部条件，人们使用它的目的不是为了消费，而是为了取得收入或所得。因此人们对其受益效用的评价，就可以由他们取得的收入或所得直接反映出来。至此，“受益税”就可分为两类。

　　1.生活条件性公共产品的“受益税”——私人产品消费税

　　严格地说，消费的计量应分为两步：一是计量消费者所消费的私人产品，二是计量私人产品给消费者带来的满足。但从目前经济学的发展状况来看，还无法解决计量消费者满足程度的问题。因此，消费的计量，只能以消费的私人产品为标准。

　　从受益原则的角度出发，对私人产品征收的消费税，应当具有如下特征：（1）全面性。所有私人产品（包括劳务）都以公共产品为外部条件，不论其流通途径如何，只要最后进入消费领域，都应征收消费税。（2）同一性。在生活条件性公共产品上的受益差别，主要由人们消费的产品数量来决定，而每一个私人产品在享受公共产品上的利益是均等的。所以，对纳入征税范围的所有私人产品，不管什么种类，都应实行同一税率，不管经过多少流通环节，其最终税负都应相同。

　　2.经济条件性公共产品的“受益税”——所得税

　　同样，对经济性公共产品受益的计量也不应只是收入或所得，而应该考虑到人们对其的效用评价。但由于在经济学中一般假设收入或所得的边际效用是不变的，所以在实践上也只简单处理，征收所得税。

　　从受益原则出发，所得税应有这样的特征：（1）比例税率。人们享受经济条件性的公共产品的差别在于收入和所得的大小，而每一元钱享用公共产品的利益是均等的。所以，从受益原则考虑税率应是比例的。（2）一切工作和经营所得都应纳税，包括货币收入、未经交易获得的收入和资产的增值等，而非工作和经营所得要给予免税。从这个意义上来看，要求所得必须合法，对非法所得不征税是不符合受益原则的，因为非法所得也在享用公共产品，国内的一些研究也表明“纳税＝合法”的命题是不成立的。同样，对奖励、偶然所得应是免税的，因为它们没有享用公共产品，所以，现行税制对偶然所得的征税显然是出于其他方面考虑的。

　　对现行税制的评价及发展设想

　　现行的各国税制大都是一个以“受益税”为主，包括了政府当局各种政策偏好的综合体。税收负担分配实际上是以受益原则为基础，加之以社会公平、解决外部性、经济调节等因素在内的复杂过程。不论是商品与劳务税，还是所得税，都有在“受益税”的基础上受到了其他政府政策的“污染”。

　　现行各国增值税基本符合私人产品消费税的特征，但里面也大量体现出政府在产品结构产业结构调整上的意图。而所得税更是一个“受益税”与“公平税”的综合体，在比例税率基础上设计成为累进税率。还存在为解决机会公平而设立的财产税，和为解决外部性而设置的污染税、资源税等。税收收入还经常受到宏观财政政策的影响，不时地要增税和减税。

　　从政府为解决市场失效的“天职”出发来考虑这一问题，税收的职能已不限于收入方面，公平社会分配和调节经济也已成为税收不可逃避的责任，而且从某种程度上说，必须也只有税收才能完成。但问题就是，政府给予税收这方面的担子太重了，从而严重扭曲了作为为社会提供生活和生产经营外部条件的税收形象。

　　综合考虑税收的职能，理想的税制应是以“受益税”为主，辅之以“公平税”、“调节税”、“污染税”等相关税种。税收负担的分配，首先应以对公共产品的受益为依据，面向全体社会成员进行分配；然后考虑政府解决市场失效要求，面向部分社会成员进行。以受益原则确定社会的宏观税收负担，而以具体因素确定每个社会成员的微观税收负担。具体内容应注意以下：

　　1.税制设计应以所得税为主，私人产品消费税为辅，财产税、资源税和污染税等为补充的税制体系。之所以以所得税为主而非私人产品消费税，是因为（1）随一国经济的发展，福利的增加，人们对两类公共产品的需求是不同的，经济条件性公共产品的需求必然大于生活条件性的公共产品。生活条件性公共产品增加，是为了人们生活福利提高的需要；生产性公共产品的增加，是为了经济的发展乃至以后知识经济发展的需要。所以相应地所得税要比消费税提供更多的收入。（2）经济发展带来的人均国民收入的增加必然也使所得税的收入增加。（3）所得税不但是对经济条件性公共产品的收益“价格”，而且还要发挥公平社会分配的功能。（4）这也符合当今世界税制发展趋势的规律：发达国家的主体税种是以所得税为主，而发展中国家的主体税种是以商品和劳务税为主，而且大多数税收学者也都认为随一国经济的发展，主体税种由商品和劳务税向所得税转移是一种不可避免的趋势。

　　2.所得税的设计应该：（1）采用综合所得税。对不同性质所得分别征税是不符合受益原则的，因为所有的所得（奖励所得等例外）都在均等地从公共产品受益。（2）税率累进程度不宜过高。因为公平的实现，所得税所起的作用是有限的，还有赖于财产税，转移支付等。美国经济学家奥克纳（Okner，1975，P.65）在一项研究中，曾做过这样具体的结论：“……转移支付对收入分配较之税收对收入分配的作用大的多。对家庭来说，在减少不平等方面，转移支付要占3／4，而税收只占整个变化的1／4.”（3）不同类型的所得最终税负应一致。由于受益的均等性，个人股息所得与其他所得一样，最终税负应该相同，所以采用合理的方法，解决经济性的双重征税是必要的。

　　3.对私人产品消费征税的较好形式应为增值税，还要辅之以对劳务的征税，且要考虑劳务与产品的税负平衡。就我国目前而言，（1）应实现增值税由“生产型”向“消费型”转化，税率应合并为一档。（2）应改革现行的农牧业税，使之分离为商品与劳务税和所得税两类。对商品与劳务税不能合并到增值税中的，应单独征收农牧业产品税，且要注意平衡税负和增值税的衔接问题。（3）对自产自用产品应予征税。

　　4.财产税的设置主要是为了公平的需要。仅以所得税来解决公平是不够的，它不利于解决人们在先天条件上的不公平，所以对动态征收的遗产和赠予税很重要，但对财产占有的征税——静态财产税在公平方面的作用是较小的，它更接近受益原则，即是对占有财产享用公共产品的课税。

　　5.为解决负外部性，通过设置资源税、污染税等，把企业外部成本内部化是必要的，也是有效的。

　　6.体现在税制中的过多的调节手段应当取消。在市场经济条件下应当发挥市场的主导作用，政府在尽量提供充分信息的基础上，一切的投资和经营抉择应完全由私人来完成，避免政府过多的干预。但政府的宏观财政政策一般来说是符合受益原则的，它可以视为是纳税人在“购买”公共产品上的一种预付款和赊购行为。因此，税收的调节作用应限制在一定的范围内，应是宏观总量上和经济结构上的调节，而在微观上、具体事情上的调节，就应交给市场去完成，使经济在市场机制下去自由发展。