关于环境税收几个问题的探讨

　　一、环境税收在政府实现环境政策目标方面的有效性

　　随着可持续发展理论逐渐被各国政府所接受，环境保护日益成为各国政府维持经济、社会可持续发展的基本政策。一般来说，政府在环境保护方面所采取的政策手段，主要包括管制手段（Command and control instrument）和市场机制（或称为经济手段）（Market—based instrument）两种类型。

　　管制手段是指采取禁令、法规等形式，规定排污标准，禁止或限制某些污染物的排放，以及把某些污染活动限定在一定的时间和空间范围内，最终实现控制污染、有效利用资源的目的。具体包括规定排污标准和技术标准等。

　　市场机制是通过影响污染者备选活动（如安装排污设施以减少污染、缴费以获准污染等）的成本与收益，引导经济行为主体进行有利于环境保护的选择。

　　从管理的角度看，有些手段在运用时需要由法规制定者对排污量进行监督，称为“直接政策工具”。而其他手段只需政府通过市场价格信号对企业或个人污染行为进行引导，属“间接政策工具”，如规定排污标准、收取排污费和颁布市场许可证等，都属于“直接政策工具”，而征收环境税和制定相关的技术标准则属于“间接政策工具”。

　　管制手段和市场机制的最大区别在于前者是强制性的，污染者别无选择，要么服从，要么面临仲裁和行政惩罚；后者是非强制性的，污染者可以对政府提供的某种经济刺激作出灵活的反应。与市场机制相比，管制手段的优点在于管理的权威性、指令的严格性和迅速有效性，但同时也造成了效率上的损失，主要表现在：（1）管制手段对生产和消费过程所涉及污染活动进行直接干预，没有考虑企业之间成本与收益的差别，对所有企业采取“一刀切”式的做法，妨碍了企业对污染方法的自由选择，造成资源配置的低效率。（2）管制手段缺乏对企业技术革新的刺激。污染者如果达到了政府规定的排污量标准，一般情况下不会再努力治理污染，因为这样做只会增加企业本身的成本，却不能给企业带来任何好处。但如果采用市场机制手段则不同，例如政府对污染征税，污染者每增加一个单位的排污量都需支付一定数额的税收，这会促使污染者想方设法减少污染物的排放，直至使排放量低于规定的标准。同时，征收环境税还可以持续不断地刺激企业进行技术革新，以便减少纳税，增加盈利。由此可见，市场机制更有利于进行成本效益分析，提高资源配置效率。

　　从各国环境保护的理论和实践来看，在市场机制方面，采取征收环境税以加强环境保护的优点更为突出。

　　（一）征收环境税能取得“双重收益”

　　一方面，征收环境税可以有效地矫正外部负效应，实现环境保护的政策目标；另一方面，征收环境税可以增加财政收入，有利于财政收入最大化政策目标的实现。在大多数西方发达国家中，所得税是其财政收入的主要来源。但是，西方经济学家认为，对所得征税，会影响人们努力工作的积极性，抑制储蓄和投资，把对所得征税称为“扭曲性税收”。在整个税收收入中，所得税所占比重越高，超额税收负担越重，税收效率越低，越不利于经济的有效运行。而环境税则属于一种 “矫正性税收”，不仅可以通过征税增加污染企业的成本，使其外部成本内部化，同时，政府还可以把征收的环境税收入用于对所得税等扭曲性税收的改革，优化税制结构，实现所谓的“双重收益”。在欧洲一些国家，由于对工资征税的税率较高以及严重失业等问题，人们提倡以征收环境税来替换对劳动所得的征税，从而降低劳动力成本，提高就业水平。在此，这种政策的“双重收益”表现为加强环境保护和降低失业水平两方面。正因为如此，环境税收越来越引起各国政府和经济学家的广泛兴趣，被称为“无悔政策”。

　　（二）与其他经济手段相比，征收环境税更便于管理

　　环境税是指政府以控制环境污染、提高环境质量为目标，根据污染程度的不同，针对某些污染行为或产品按一定比例或数量强制取得的一种税。根据课税对象不同，环境税收可分3种类型：（1）对污染的最终产品征税，如对机动车辆征税；（2）对污染的投入物征税，如对煤征税；（3）对污染物本身征税，如对硫征税。与征收排污费和颁发许可证相比，征收环境税不需对产品的排污数量进行测算和监管，只需了解相关产品的价格需求弹性，设计出适度的税基和税率。环境税一旦征收，即与其他税收一样具有强制性、无偿性和固定性的特征，政策制定者不需随时调整收费水平和规定相应的交易价格，可确保政策的相对稳定性。

　　（三）征收环境税符合税制发展的总趋势

　　20世纪80年代以来， 发达国家纷纷实行了以减少个人所得税和公司利润税、增加消费税和社会保障税为主要内容的税制改革，这一趋势为我国政府适时开征环境税、实行以“绿色税制”为内容的税收改革提供了极为有利的机会。

　　二、环境税收实施中的效应

　　从财政角度看，良好的税制应该是在符合效率、稳定和简便原则的基础上，最大限度地实现财政收入。然而，在实践中运用这一标准来衡量环境税时，却往往会出现环境税收效应之间的矛盾。一般来讲，征收环境税会产生两方面的效应，即财政效应和环保效应。

　　财政效应，是环境税收在取得财政收入方面的效果；环保效应，则是降低污染、提高环境质量的效果。如果征收环境税既能有效地增加财政收入，又能实现改善环境质量的目的，则是最为理想的。但是，在具体运用中，这两方面的效应通常是相互矛盾的。比如，为了有效地实现环保效应，在运用税收刺激机制时，税率水平应尽可能高些，以达到减少消费，降低污染的目的。但是，这种机制的效应越明显，污染降低的幅度越大，财政收入则会越少。例如，瑞典对污染性的燃料征税后，导致了这种产品消费的减少，使这种产品最终退出了流通市场。同样在瑞典，由于税收在环境效应方面的成功，对硫征税的财政收入急剧下降，瑞典在开征此税以前，预计财政收入大约为5亿～7亿瑞典克朗，1991年实行这种环境税后，到1997年，其财政收入却从原来的3亿瑞典克朗降到2亿瑞典克朗。环境税财政效应和环保效应的协调与矛盾，主要取决于征税产品的需求弹性。比如对汽油征税，如果对汽油的需求是无弹性的（即价格的变化不会对汽油的需求产生影响），那么，这种税就会带来大量的财政收入，财政效应将十分明显；但对汽油的消费量及车辆排污量减少的程度影响较小，环境效应不明显。反之，如果汽油的需求弹性较大（提高价格会限制需求），那么，征税的结果就会导致财政收入减少，并同时减少对汽油的消费、降低排污的数量，这样，就会表现为环境效应较大而财政效应较小。一般而言，需求弹性越大，产品的可替代性越强。当征税范围仅限于很狭窄的产品时，需求弹性就会较大。征收范围狭窄的税与范围较宽的税相比更容易产生较大的环境保护效应。此外，对多数产品而言，从长远来看需求弹性往往更大些，因为消费者有更多的时间寻找其替代品。因此，环境税收通常会在短期内产生较大的财政影响，而在长期内产生环保影响。

　　除此之外，西方发达国家的学者在对环境税进行研究时，还提出了环境税收在社会再分配和竞争能力等方面的效应问题。

　　从再分配效应看，征收环境税可能会对公平分配产生不利影响，即这种税对贫困家庭的影响比对富裕家庭的影响要大。特别是当这种征税产品为生活必需品、其替代品很少的情况下，这种影响就更为严重（比如对汽油征税），表现为一定的累退性。解决这一问题的方法是在税制设计时，尽可能选择征税范围较狭窄的商品为征税对象。同时，还可以通过降低低收入家庭的个人所得税负担或把从环境税中取得的一部分收入用于对低收入家庭补贴等方式予以补偿。

　　从对竞争的影响看，有人认为，征收环境税会加大企业的成本，降低纳税企业或部门在国际竞争中的能力。对此，应严格区别征收环境税的短期效应和长期效应。同样还应考虑环境税收入的有效使用问题。如果把环境税收入用于降低扭曲性税收的税率，或用于增加企业经济效益方面的投资，那么，环境税收或绿色税收改革无疑会增强总体经济的竞争能力。

　　影响环境税收效应的另一个因素是环境税收入的使用问题。在美国，对环境税收入的使用问题主要存在两种不同的观点：一种观点认为，环境税收入应实行专款专用，建立“环境信托基金”，用于特定的环境项目，这种专款专用的基金具有一定的吸引力；另一种观点认为，环境税收入应与其他税收收入一样，作为一般性财政收入，而不宜实行专款专用。因为实行专款专用往往会限制政府对财政收入相机抉择的使用。在实践中，控制环境污染的最佳支出额可能会高于或低于征收的环境税或费用收入。如果把环境税收入作为一种专项基金，容易使支出增加，难以通过收入回收效应提高社会总体福利水平。此外，专款专用容易导致寻租行为的出现，使某些部门有意识地寻求得到这种补贴，有些环境项目的实施可能仅仅是为了争取得到信托基金。不过，从政治角度看，“专款专用”用来作为政府矫正市场失灵的一种工具，似乎更容易被人们接受。

　　三、我国环保政策的现状及环境税收的设计

　　在实践中，我国环境保护的主要政策手段是征收排污费和规定排污标准相结合，这是在1979年的环境保护法中明确规定的。从实施效果来看，这种排污收费制度提高了污染治理能力，加强了环境建设，但也存在着严重不足，限制了其作用的有效发挥。

　　从收费标准上看，主要表现为收费标准偏低、征收范围狭窄和征收对象针对性不强等问题。从理论上讲，最佳的排污费的收费标准应该使边际排污成本等于边际效益，即收费标准不应低于污染防治成本，否则，难以达到刺激企业减少污染的效果。我国现行的收费标准中，虽然已有废水、废气、废渣、噪声、放射性等五大类计113项，但仍然存在着收费项目不全的问题，例如居民生活污水和垃圾、流动污染源等都没有收费标准。同时，现行的收费标准规定的征收对象大部分是对传递污染物的介质而言，而不是针对污染物本身。

　　从收费依据看，主要表现为：（1）采取“超标排污费”制度，即主要对超过地方排放标准的排污单位征收，而对已经达到或低于排放标准的，不征收排污费。（2）根据污染物排放浓度超标收费，基本上不考虑污染物排放量，这对排污企业实际上是一种放纵。（3）对排污单位所排放的污染物，在同一排污口含两种以上有害物质时，按最高一种计算排污量，并按该排污量及其收费标准计算排污费。这样，排污企业治理污染时，往往仅注意对被收费的污染物的治理。

　　从排污费的征收管理上看， 主要表现为：（1）征收成本高，相当一部分环保费被环保部门用来维持其机构的经常性开支，收费项目多而杂，征收效率低。（2）征收阻力大，排污收费不具有完全的强制性，立法基础薄弱，权威性差，在大量的乱收费和乱摊派使企业负担加重的情况下，排污费难免会受到排斥。

　　从资金使用方面看，具体表现为：（1）资金用于环保部门自身建设的比例过大。（2）资金最终使用方向不确切，在资金返还给企业后，多数被用作生产发展资金，只有少数真正用于治理污染。（3）目前排污费都归地方所有，中央财政不参与排污收费的分配，因而也不能对其进行有效调控。

　　基于目前环境管理问题的现状，作为发展中国家，我国应进一步完善现有的法规制度，根据环境保护政策的总体目标，借鉴发达国家的经验，运用经济手段特别是税收政策，在现行税制的基础上，进行综合性税制改革，建立有利于可持续发展的税制体系。在具体设计时，应注意以下问题：

　　（一） 注重环境税的可接受性

　　环境税主要依赖于两种手段：（1）与环境外部性（如污染）直接相关的排污税。（2）基于税基同外部性间接相关的产品税。当污染具有地方特征、污染源数量较少且易掌握时，这种关联性是直接的，此时，征收排污税是最好的选择；而对那些消费数量或使用数量都非常大、利用方式非常分散、因消费而产生污染的产品，则征收产品税的效果较好。此时的关联性是间接的，对它的设计也变得复杂了。如果税收与环境损害之间的关联性较弱，那么该税收可能无法促使污染者改变其行为，反而会加重市场扭曲程度。因此，征税的同时必须向公众提供恰当的信息，以保证污染者理解政府为什么要征税以及目前有哪些可供选择的降低污染的生产和消费方式。

　　（二） 注重环境税的税基和课税环节的选择

　　税基的确定主要取决于所要解决的污染问题是属于地方性的，还是全国性的，或是全球性的。从理论上讲，最佳的选择应该是把所有同环境污染有关的排放物包括在税基中。但税基界定范围越广，项目越精确，管理成本也将越高。选择征收排污税还是产品税则要看监测成本和可行性。对从固定的大污染源排放出来的污染物征收排污税，比对从数量众多且分散的污染源排放出来的污染物征收更容易实施。对于后一种情况，如果能够确立污染物和产品消费之间的直接联系，则采用产品税会更加有效。

　　课税环节的选择取决于利用税制或申报管理制度的可能性。从效率的角度讲，应尽可能地对排污课税，同时减少课税对象的数目。如果污染产生于某一产品的消费，应在零售环节课税；如果污染产生于所投入的原料，在流通链的上游（如原料开采环节）课征要经济得多，但需要对那些已纳税但实际没有造成环境污染的活动实行返还制度。

　　（三） 税率的确定

　　从理论上讲，为了使污染企业的全部社会成本内部化，税率应该能够使减污的边际成本等于边际社会损失。但对这两个指标进行概算需要大量的信息，而这些信息并非可以信手拈来。所以次优的选择是先设定环境改善目标（污染削减目标或资金筹集目标），再确定税率的高低。如果单纯从环保角度看，可能税率越高减污速度越快，但这会造成两个后果：（1）由于税负过重，企业的竞争力会下降，从而影响经济的发展。（2）若环境效果过大，税基缩小了，来自该税的收入会过快减少。对于我国来说，环境改善的目标既包括对污染的控制，又包括筹集必要的环保资金。因此目前的税率不宜过高，以扶持企业的成长，并保持税收收入的可持续性和可预测性。今后随着企业实力的增强和环保技术的提高，可逐步提高税率、扩大税基。

　　环境税是采用从价计征还是从量计征也值得分析。一般来说，同某一商品生产过程和消费过程有关的污染是该商品数量的函数，而非其价值的函数。同时从价税可能诱导企业通过降低商品质量来降低价格，而不是减少污染。从这个意义上说，环境税采用定额税率更为适宜。

　　（四） 征收管理问题

　　1.征管级次问题。环境问题有地方性的，又有全国性和跨区域性的。因此环境税种既不应完全划归中央，也不应完全划归地方。比如，二氧化硫税、水污染税等税种所对应的污染范围一般是区域性的，可由中央统一立法，由地方负责征收管理，资金支配权也归地方。而生态补偿税、专门开征的环境保护税，则应划为中央税或中央与地方共享税，主要由中央在全国范围内调剂使用，平衡各地生态环境改善的进程。

　　2.征管机关问题。环境税的征管机关应是税务机关，这是因为环境税从根本上说是一种税，符合税收的本质属性。由环境部门征收，不仅名不正、言不顺，而且会增加征管成本，降低资金的使用效率。当然，由于环境税的特殊性，税务机关应该积极与环境部门密切配合——制定政策时，认真考虑环保部门的合理建议，使税收手段与环境部门的规章制度协调发挥作用；及时从环境部门取得反馈信息，作为下一步改革的参考；税收监督与环境监控相配合。

　　（五） 注重环境税与其他手段之间的配套实施

　　征收环境税是加强环境保护的有效手段，但并不是唯一的手段，只有与其他手段相互协调配合，才能实现最佳的环境目标。具体包括：

　　1.税收手段与管制手段的配合。管制手段不应因为经济手段而完全被取代，在一定的条件下，它本身具有一定的优势。税收的应用应与管制的连续使用或加强结合起来，这一点已日益得到人们的认同。管制手段为环境税收手段的刺激作用提供了基本的“支持物”（如规定最低安全标准），税收手段又成为命令控制式制度的有益的和必要的补充。

　　2.税收手段与其他经济手段的配合。西方各国的环境税制中普遍包括了与环境有关的各种专项收费和使用费。其原因是“费”简便易行，且较为灵活，同时符合“污染者付费”原则，特别是当随着污染程度的变化需要不断地对征收标准进行调整时，采用收费措施更适宜。美国是实施排污许可制度国家的成功范例。根据美国的“空气清洁法”及其修正案，每个厂商都需要有一个排污许可证，每证有一定的排污量配额控制指标。国家环保局对许可证总量的2.5%进行拍卖，厂商也可将自己未用完的配额在排污许可证交易市场上交易。此外，押金制度也为西方各国所广泛采用。

　　3.税收手段内部的协调配合。包括：（1）环境税种与各种税收差别、税收优惠措施之间的配合，如消费税中对含铅和不含铅汽油的差别税率，对环保产业能源税的减免等。（2）环境税的开征与现行其他税种的替代关系，这一点在强调“收入中性”的发达国家采用较多。（3）各种环境税种之间的配合，如污染税中的二氧化硫税、二氧化碳税和水污染税之间，水污染税与各种间接产品税之间的配合。

　　主要参考资料：

　　（1） Allen Blackman and Winston Harrington“the use of Economic  Incentives in developing Countries：Lessons from International Experience withIndustrial Air Pollution？Discussion Paper 99-39，1999 Resources     for the Future.

　　（2） OECD Environmental outlook.2001.

　　（3） OECD， Greening Tax Mixes in OECD countries： a Preliminary Assessment，2000.

　　（4） 刘植才《完善我国环境税收制度的思考》（载《税务研究》1999年第4期）。