关于规范税收执法问题的探讨

　　依法治税是新时期依法治国方略的重要组成部分，也是新时期做好税收工作的基本点。从税收的表现形式看，税收制度都是通过法律形式颁布和实施的，法律是税收成立的根据和根本保障，也是税收行为的基本规范和保障。实施依法治税是保证税收行为科学化、规范化，从而更好地发挥税收的组织收入和调控经济运行的职能、作用的重要保证。依法治税是一项长期的系统工程，需要结合方方面面的情况对当前的税收法治环境进行综合治理、配套改革、全面推进。从我国当前税收工作的现实情况看，依法征税是依法治税的一个重要方面，因此，在完善税收法律体系的同时，规范税收执法是推进依法治税的重要一环。本文针对我国目前税收执法中存在的不规范现象，探讨规范税收执法的对策。

　　一、重视和完善对税务公务员的有效的激励机制

　　现实社会中的任何行为主体都有自己的利益目标，并为自己利益目标的实现而进行行为选择。从博弈论的原理看，了解和掌握行为主体的利益目标，并建立起科学的利益激励机制，是使其行为规范化的一个重要方面。税务公务员作为有着自身利益目标的行为主体，也会为实现自身的目标而在现实条件允许的范围内进行行为选择。这样建立起有效的税务公务员的利益机制就显得至关重要。从当前的情况看，传统的以精神鼓励为主的激励机制，在新的形势下受到了严重的冲击，亟待结合新时期的特点进行改造和完善；另一方面，由于对物质利益原则的片面理解，在一些地方出现了简单地把税收征管与税务公务员的物质利益联系起来，或者将利益与不恰当的征管目标联系起来。这种不恰当的激励机制，反而促进了税收执法的非规范化。

　　突出的问题表现在：一是对税务机关和税务公务员业绩考核缺乏全面性，严格执法的考核指标不具体，甚至未将其纳入考评范围，更没有作为税务公务员晋升的基本依据；尤其是自上而下地不恰当地将完成税收任务作为税收工作考核的主要的甚至是唯一的指标。二是考核税收工作业绩的主要指标没有规范化、制度化，而且对公务员的考核缺乏公开性，或者具有公开性的考评没有实质的效力，轮流“坐庄”较普遍。三是对税务公务员的自利性估计不足，某种程度上，过多地依赖税务公务员的自我约束，忽视了人们追求自身利益的持久动力；有些激励目标的设计标准过高，不具有适用对象的广泛性和普遍性。

　　规范税收执法，关键在于确立以税收征管质量为核心的考核指标，改变以是否完成税收任务为考核核心的做法，主要考核税法是否被准确地执行，并建立起一套科学的考核指标体系，如税务登记率、按期申报率、按期入库率、税务文书使用准确率、税务行政执法准确率、投诉率等，形成规范化、制度化的考核体系。同时，将考核情况与税务公务员的晋升、定级联系起来，建立相应的奖励制度和处罚制度，使税务公务员的行为选择有目标，有动力，形成税务公务员为自身利益而规范自身行为的长久激励机制。

　　二、制定和实施税收执法的操作规范

　　为了规范税收执法，应根据各种税收征管程序性法律、法规和规章的要求，制定用以规范税务机关执法活动的切实可行的操作规范。这些行为规范包括：税收征管日常工作规范、税务行政强制操作规范、纳税担保操作规范、税务机关行使代位权、撤销权操作规范、税款优先权操作规范和税务行政执法证据规范等相关执法操作规范。主要是明确各项税收执法行为的法律依据、法律程序，将法律、法规、规章和行政解释中对某一行为的分散规定集中起来，对原则性的规定加以具体化，对有关的知识、方法、手段和各种注意事项加以明确和规范，对各种特殊情况的处理作出明确的说明，形成较为周密、完善的操作流程和操作说明，作为税务机关各项税收征管活动的工作指导和行为规范。

　　三、强化权力制衡，增强税收执法监督的有效性

　　孟德斯鸠说过：一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验。权力的异化导源于人性的不完善，在权力运作过程中，要使权力始终成为谋取公共利益的工具，首先要求持有人具备高尚的道德。但个人道德修养的完成是一个长期复杂的过程，人类追求自身利益的天性，决定了权力持有人总是难以排除以权谋私的可能性。

　　传统的阻止权力异化的思路就是在税务部门内设专门的监督机构。这固然起到了一定的作用，但这种监督仍然有其弊端：一是专门的监督机构缺乏持久的动力和有效的激励机制；二是专门的监督机构难以深入了解被监督对象的行为过程及其活动全貌；三是监督机构也可能出现监督行为不规范的现象。因此，仅靠税务机关内部监督难以有效地解决税收执法非规范化的问题。当前税收执法中防止权力异化的思路应当是通过日常职能的分工和相互牵制，在权力之外构建一套完善的制度体系，监督和规范权力的运作方式。

　　首先，要明确划分征收、管理和稽查三个环节的工作职责，形成分工合理、权责分明、科学管理的新机制；坚持税务稽查的查案、审理和执行彻底分离；做好税务违法案件查处工作中立案调查、审理与作出处罚决定和收缴罚款的分离工作。

　　其次，建立起由税源监控系统、税务机关内部检查监督制度、职能部门的检查监督制度、纳税人监督制度为一体的多层次、全方位的监督体系。税源监控系统是考核税务机关税收努力程度、税款入库真实性的依据，是监督税收执法是否依法进行的基础环节。税务机关内部的检查监督工作主要是运用设置的税收工作考核指标体系，由上一级税务机关或税务机关内设监督机构对各级税务机关的日常工作进行检查监督。职能部门的检查监督主要是审计、纪检、监察、人大专门委员会以及委托社会中介机构对税收执法进行专项检查和全面检查的全方位的检查。纳税人监督制度是通过税收执法公示制度、税务行政复议制度、税务行政诉讼制度、税务行政赔偿制度和税务听证制度对税收执法进行监督，并通过行业协会、同业组织等对税务机关的工作进行定期评估。这样建立一个全方位的监督网络体系，形成对税收执法的全面监督，保证监督的有效性。

　　从当前看，税收执法监督应突出对重点岗位和税收执法权力运行的重点环节的监督。重点岗位主要包括权力集中的岗位、要害岗位和特殊岗位，对在重点岗位任职的人员应当实行定期考核制和轮换制；税收执法权力运行的重点环节，包括一般纳税人资格的认定环节、个体纳税户“双定”额核定环节、发票的管理环节、开停业申报审核环节、税款延期缴纳审批环节、税务稽查环节、税款报解环节和税务违法处罚环节，等等。在存在税收任务压力下，应加强对税款入库真实性的检查监督，应当明确为了完成税收任务而多收税或税收虚收的行为也属于非规范执法，有关责任人也应受到相应的处罚。

　　四、坚持权责对等，建立和完善税收执法责任制

　　由于权力总是直接掌握在一定的组织和个人手中，权力受自利性的影响，容易转变为谋取私利的工具和手段。因此，应在赋予税务公务员执法权力的同时，还应使其承担相应的责任。这种责任包括：一是不行使权力的责任，如税法明确规定应当征收的税款，执法人员出于种种私利动机而有意不征或少征，造成税收流失；二是不当行使权力（滥用权力）的责任，如滥用税务行政处罚权、自由裁量权等。当前我国的税收执法存在着一些不尽人意之处，不同程度地存在执法水平不高、执法手段不硬、有法不依、执法不严或不公，甚至索贿受贿的现象。这些问题的存在，一个重要的原因就在于，我国的税收法律过多地强调税务机关的权力和纳税人的义务，重视对纳税人违法行为的责任设置，而相对忽视纳税人权利和对税务机关权力的制约。对税务机关和税务执法人员收“人情税”、“关系税”和“过头税”，滥用税务行政自由裁量权等行为的处罚措施不明确，不具体，也不严厉。因此，应当建立税收执法责任制，明确税务内设机构、部门、岗位和人员的行政执法责任，做到权力和责任、利益的统一，增强税务公务员严格执法的责任心，解决当前税收征管中出现的“疏于管理、淡化责任”的问题。

　　建立和完善税收执法责任制主要从以下几个方面进行：一是遵循权力与责任相一致的原则，结合税收征管考核指标体系的建立，通过税收法律、法规把税务机关和税务执法人员执法的责任和目标以及行使职责过程中的义务和权力明确、具体地加以规定，形成系统而严密的规范体系，而不仅仅是原则性的规定。二是遵循权利本位原则，通过切实可行的纳税人、扣缴义务人权利救济制度，督促税务执法人员依法履行其法定职责。税收征管实践已经证明，有效的税收权利救济制度能够给税法的正确贯彻实施以强有力制约。三是通过税收征管中的分权与制衡，使税务执法人员与权力的直接利益保持应有的距离，以防止税收执法人员权力的滥用。

　　全面推行和落实税收执法责任制，当前可以从建立和落实税收执法过错追究制作为突破口，对执法者不按法律办事，不履行应尽的职责和义务的；税收执法人员故意或者重大过失造成的纳税人税负明显不公的；有税不收或少收的；无税硬收多收的，都应当追究其行政责任或法律责任，给予相应的处罚。