开征社会保障税问题研究

　　完善的社会保障制度是当今世界上众多国家都在实施的一项社会政策，也是一个国家现代市场经济体制的重要组成部分。对于中国这样一个正处在转型期的国家来说更是如此。辽宁大学穆怀中教授做了一个恰当的比喻：“市场经济是一列火车，社会保障体系是铁轨，铁轨铺到哪儿火车才能走到哪儿。”

　　要保证社会保障体系的顺利实施，就必须要有足够的、稳定的社会保障资金。实践表明，我国现行的行政性的筹资手段是无法解决这一问题的。借鉴国际经验，其切实可行的办法就是开征社会保障税。

　　一、世界各国社会保障税的历史演变及发展趋势

　　社会保障税，又称社会保险税或工薪税，是为筹集特定社会保障资金而对一切发生工薪收入的雇主、雇员就其支付、取得的工资和薪金收入为课税对象征收的一种税。

　　社会保障税起源于美国。1935年，在罗斯福总统的领导和主持下，美国通过了历史上第一部社会保障法典——（社会保障法）。该法规定，美国自1935年开始征收工薪税。该法特别强调，铁路公司员工退职税、联邦失业税、个体业主税也归于社会保障税之内。

　　二战后，伴随着经济的高度发达和政治民主化趋势的加强，西方发达国家如英国、法国、加拿大都实行了“普通福利”政策，纷纷征收社会保障税。1990年世界上大约有80多个国家开征了社会保障税，到1998年，开征社会保障税国家增加至100多个。据国际货币基金组织（1MF）统计，目前实行社会保障税的国家已经达到132个。

　　虽然社会保障税是一个年轻的税种，但在许多经济发达国家已经成为头号税种。并且社会保障税占税收总额的比重在不断攀升。据不完全统计，在经济合作和发展组织（OECD）成员国中，社会保障税占税收总额的比重，1965年为18%，1985年为22%，1990年为23%，1995年为25%.尤其是美、德、法三国，社会保障税比重的增长更是迅猛。以美国为例，社会保障税占税收总额的比重，1955年为12%，1965年为20%，1975年为32%，1986年为37%，1993年跃居41%，成为联邦税收中的头号税种。众多发展中国家社会保障税占税收总额的比重也高达 25%—35%.在巴西、阿根廷等发展中国家，社会保障税也已经成为第一大税种。

　　就社会保障税的项目看，尽管各国多少不一，但主要有三大类型：一是养老退休保险，二是失业保险，三是医疗保险。一般来讲，经济势力强、人均收入水平较高的国家，社会保障税的项目就越多，反之则少一些。就社会保障税的征收范围看，几乎扩大到所有的工薪收入者。

　　二、我国开征社会保障税的必要性

　　从微观上讲，开征社会保障税是我国社会保障筹资现状的迫切要求。从宏观上讲，开征社会保障税，不仅能使社会保障基金有稳定的来源，筹集到更多的社会保障资金，满足建立健全的社会保障体系需要，而且有利于维护社会的稳定，有利于保障人民生活的安康，有利于社会主义市场经济的健康发展。具体来讲，我国开征社会保障税的必要性有四条理由：

　　1.政出多门，标准不一，负担不均，覆盖面窄。目前，我国的社会保障统筹内容主要包括养老、失业、住房、医疗、工伤等，筹资办法大多是由地方政府各自制定的。多年来，政府的人事、劳动、民政、税务、保险、卫生等部门都经办和管理社会保险，而且各地的标准不一，负担不均。以养老保险为例，上海的统筹比例为25.5%，北京为 18%，重庆为17%.同一城市不同所有制企业的统筹标准也不尽相同，武汉在养老金的统筹上，有的企业按在职职工的标准工资加几项补贴总和的10%计提，有的按工资总额的15—20%计提。此外，目前社会保障的覆盖面窄，参加社会保险的企业以国有和部分集体企业为主，而一些效益好、负担轻的集体企业、外商投资企业、私营企业和个体工商户却没有加入社会保障行列。所有这些都严重地制约了社会保障资金的筹集能力、使用效益和保障功能。

　　2.缺乏法制规范，收缴困难。社会保障基金管理是整个社会保障工作的核心，其行为必须是规范的，因此需要强有力的法律保障。实行社会保障制度的西方国家都有一整套完备的关于社会保障的法律、法规。但到目前为止，我国还没有关于社会保障的基本法律。我国现行的社会统筹缴费是靠行政手段来征收的，缺乏强制性，实际工作中存在随意性和不规范性。由于缺乏硬性约束，企业欠缴、拒缴现象严重。据有关部门统计，1998年全年全国企业欠缴社会保障金318亿元，1999年增至388亿元，平均收缴率仅为90.6%.因此，现行的社会统筹制度必须改弦更张另谋出路。

　　3.基金管理混乱。美国的社会保障税是专款专用，不能用于其他支付。在我国，由于社会保障部门将行政管理和社会保障基金的收支、运营、监督搅在一起，缺乏制约机制，导致挤占、挪用、浪费现象时有发生。据资料显示，从1986年到1998年间，全国有上百亿元的社会保障基金被违规挪用，虽然已收回和纠正了一半，但仍有几十亿元的资金尚未收回和纠正。这种现象严重损害了社会保障的体系和投保人的信心，使社会保障费收缴困难。

　　4.开征社会保障税是深化企业改革、维护社会长期稳定的需要。目前，我国国有经济的战略性调整、国有企业的体制转换、多元化产权结构改造、建立现代化企业制度等方面的改革都依赖于社会保障体系的建立与完善。因为这些改革必然导致企业的破产、关闭、兼并、重组，由此引发劳动力结构的调整，使一些社会成员脱岗失业。据统计，1998年全国下岗职工已达1070万人，其中有600万人需要再就业，加上登记失业人数620万人，共有1200万人没有工作。这些社会成员亟需强有力的社会保障制度的保护。开征社会保障税，是完善我国社会保障体系的必由之路，应尽快改变现行统筹社会保障基金办法，实施社会保障税征收制度。

　　三、我国开征社会保障税的基本原则和总体框架

　　开征社会保障税是国际社会通行的做法，要做好这项工作，必须实事求是，一切从我国国情和国力出发，在坚持公平和效率两个总体税制原则基础上，还应遵循以下基本原则：

　　1.循序渐进，分步实施。开征社会保障税的目的在于，保证社会所有成员在失掉正常收入的情况下能有基本的生活保障，因此，此税的征收范围应具有普遍的社会性，即纳税人应是社会中的所有劳动者，这是国际上的通常做法。然而，我国经济发展极不平衡；二元性特征突出，城乡差距较大，所以，开征社会保障税就必须在实施范围、项目设置、征收区域等方面通盘考虑，循序渐进，分步实施。

　　2.区别情况，共同负担。在美国，1994年社会保障税率为15.3%，雇主和雇员各负担7.65%；其他国家的情况基本类似。因此，我国社会保障税也应由国家、单位和个人三者共同负担。不过，个体经营者，要独自负担全部社会保障税。

　　3.低起点、低标准。税率的制定要与生产力发展水平相适应。在西方国家中社会保障税的税率都不相同，同一国家中对不同收入的人征收税率也不相同。如芬兰对雇员月薪不足8万马克的税率为1.9%，超过此数的为3.5%.鉴于我国国情，开征社会保障税的税率应适度从低。

　　4.负担与受益相对应，权利和义务相统一。所有符合条件的单位和个人均有义务缴纳社会保障税，缴税项目和数额应与受益项目和受益程度挂钩，不缴税者不受益。有偿性是社会保障税同一般税收的最大区别。

　　5.普遍性、公平性。随着经济结构调整和企业转制力度的加大，非公有制经济将进一步发展壮大。所以，必须尽量扩大税基，使社会保障税覆盖二、三产业公有经济和非公有经济领域的从业人员，税制应力求公平合理。

　　6.统一征收，专门管理，专税专用。由国家税务机关统一征收，并建立专项管理制度，保证税收专项用于社会保障支出。对结余部分可建立基金，用于直接或间接投资，使其增值，扩大社会保障基金规模。

　　按照上述基本原则，可以勾划出我国开征社会保障税的总体框架。这一总体框架的主要组成部分如下：

　　1.纳税人。在我国社会保障税的纳税人的确定有两个难点：一是农民，二是机关事业单位的工作人员。结合我国国情，吸纳国际经验，专家们基本形成了一致意见：目前，农民不应成为纳税人，机关事业单位的工作人员应成为纳税人。因此，我国社会保障税的纳税人应是城镇各类企业、机关、事业单位及其职工，外资企业中的中方人员，自由职业者。虽然国家机关、事业单位及其职工纳入社会保障税的纳税人范围，但其税款应从预算经费中列支。如美国、英国、比利时等国家都对公务员征收社会保障税，所需资金由财政直接拨款。

　　2.税基。社会保障税是一种薪金收入税，因此，国际上通常以工资、薪金作为课征对象。我国现行的社会统筹也以工资、薪金为课征对象。基于国际惯例和我国政策的稳定性与连续性要求，我国社会保障税应以纳税人的工资总额（包括津贴、补贴、奖金）或实际收入为税基。

　　3.税目。按国际惯例和我国国情，养老、失业和医疗是社会保障制度中的主要内容，因此我国社会保障税的税目应限于养老、失业、医疗三项。以后视情况再增加必需的税目。

　　4.税率。国际上，世界各国的社会保障税的税率形式与税率水平各不相同。税率有比例税率、累进税率等形式。基于我国的实际情况和操作简易的原则，有关专家已形成共识：应以比例税为主，累进税为辅。

　　5.纳税方式与期限。几乎所有国家的社会保障税都实行源泉课征法，即通过雇主这一渠道征税。具体来说，雇员应负担的税金由雇主在支付工资或薪金时代为扣缴，最后连同雇主应负担的税金一起向税务机关申报，通常以1个月为期限。这与我国现行的社会统筹基金代扣办法一致，因此，在征收社会保障税时仍可继续使用。对自营者应缴纳的税金，各国都采取自行填报，一般是同个人所得税一起缴纳，期限不二，美国是3个月缴纳一次，加拿大按季纳税，在我国可视情况定为按月或按季缴纳。西方发达国家都十分重视社会保障基金的保值与增值问题，一般作法是将结余部分投入到安全可靠又获得较高报酬的政府债券、基础设施建设方面，而我国的此项工作尚不如人意，可考虑将结余部分委托给国家信托投资公司进行投资，以达到增值的目的。

　　参考文献

　　1.李珍：（社会保障理论），中国劳动社会保障出版社 2001年12月第1版。

　　2.史蒂芬·罗奇：《中国社会保障体制面临挑战》，《社会保障制度》2001年第8期。