出口欠退税成因分析及解决问题的思路

　　近年来，出口欠退税形成的隐形财政赤字，再度成为困扰财政的一大问题。此类问题过去也曾经发生过。1994年，实行新税制的当年就出现了出口欠退税问题，当时采取了两个措施，一是财政向银行借款，解决陈欠；二是接连两次大幅度降低出口退税率解决新欠，综合平均退税率由16.3%降至8.3%.这两项措施有效地解决了当时的财政问题。1999年以来，国家为应对亚洲金融危机将综合平均出口退税率提高到15%左右之后，又再次出现了大量的欠退税问题。这说明，上次采取的措施也只是临时解决了财政的问题，只是治标而未能治本。这就不能不使人从另一个角度去思考，形成出口欠退税的真正原因究竟是什么？如何才能真正从根子上解决这一问题。本文试图从现行增值税分配体制上探究问题的根源和解决问题的办法，仅仅作为一管之见。

　　一、出口退税指标管理是产生问题的直接原因

　　要寻找产生出口欠退税的原因，必须首先分析出口退税是如何安排的。在现行出口退税管理体制下，出口退税规模是严格受预算安排控制的，而出口退税的预算安排，又是根据国家发展计划安排的外贸出口增长规模，加上其他一些因素（如调高出口退税率等），通过测算而得出的。因此，出口退税规模安排的是否合适，主要取决于计划安排的外贸出口增长规模是否合适，如果这一规模在安排上过于保守，就会出现退税缺口（欠退税），反之，就会出现退税盈余。但是，外贸出口的实际增长主要受国际市场的影响，而国际市场的形势是难以准确估量的，同时，就主管部门而言，做计划的心理也总是宁愿保守一些，留有余地。因此，外贸出口规模的安排总是不准确的。

　　可见，预算安排的出口退税指标是按照外贸增长年度计划算出来的，是个算账数；而出口退税则是一项税收制度，税务部门在具体执行这项制度时，是按实际发生的数额进行操作的。由于算账与实际总是存在差距，从而也导致出口退税预算安排规模或缺或盈。自1994年实行新税制以来，这两种情况都曾交替出现过。

　　近几年，由于外贸出口连年大幅度超计划增长，使预算安排的出口退税指标与实际发生的出口应退税数额发生较大的差距，导致了大量出口欠退税款，也由此而产生了财政隐形赤字。由此可见，纳入预算管理的出口退税指标不太科学，难以做到完全与实际相吻合。是一个不切实际的出口退税指标。

　　从国际上实行增值税的国家来看，对出口产品都是实行零税率，但是没有哪个国家对出口退税实行严格的预算指标管理的，都是据实退税。在实行税式支出的国家中，有的国家在税式支出中列有出口退税项目和金额，但这只是一个参考数，并不进行严格的预算控制，而是实际发生多少，税务部门就退多少。他们认为，出口退税是一项税收制度，而税收是讲求公平的，对每一位纳税人都应该一视同仁，如果实行严格的预算控制，会将一些符合条件的纳税人排除在外，不仅违反了税收公平原则，还会引起一些不必要的法律纠纷。

　　二、现行增值税分配体制是产生这一问题的根源

　　上述分析表明，预算管理的出口退税指标是造成出口欠退税问题的直接原因，那么，是否可以像国外那样不用预算管理的出口退税指标？这需要看出口退税指标是否有存在的条件和必要。

　　1994年，我国实行新税制，将增值税定为中央与地方共享税，具体为：进口环节增值税为中央税，国内生产销售发生的增值税75%归中央，25%归地方，出口退税全部由中央负担。此外，还有一个奖励机制，即增值税收入比上年增收的部分，地方除按25%分成之外，还有1：0.3的奖励分成。

　　这一分配体制在实际运行时，对国内生产销售发生的增值税，按税收发生地，国税机关每征收一笔税款即按上述比例75%划入中央金库，25%划入当地的地方金库。

　　由此可见，在现行增值税收入分配体制下，增值税收入是按毛收入（即未扣除出口退税等虚收入因素）进行分配的，中央财政每年对国税局下达的收入任务也是按毛收入下达的，而出口退税则全部由中央财政负担。

　　这一分配体制在实际运作下便产生了一些问题：

　　一是中央财政在负担了出口退税之后，实际得到的国内增值税收入的并不足75%，而地方实际分配的增值税收入则大于25%；

　　二是在地方按增值税毛收入取得25%的收入之后，中央财政将出口退税款再退还给散布于各地的企业，地方还要从中取得所得税收入，无异于中央财政对地方的转移支付，而且是出口越多的地方得到的也就越多；

　　三是由于增值税收入是按毛收入分配的，也使得一些与财政收入增长挂钩的支出在毛收入的情况下增大，增加了财政支出的压力。

　　所以，在这一分配体制下，对出口退税如不实行严格的预算指标管理，将会影响中央财政的可支配财力，而且税款退得越多影响也就越大。这些问题在现行体制下也是难以解决的。因此，为了维护中央财政的运转，对出口退税实行严格的预算指标管理也是不得已而为之。

　　因此，在现行增值税分配体制条件下，对出口退税实行严格的指标管理的办法是必要的，这也是问题的根源所在，也是不能取消出口退税预算管理指标的原因。分配体制不变，出口退税就要实行指标管理，只要外贸出口越计划增长，出口欠退税就要发生，财政也就难以摆脱这一问题的困扰。

　　三、现行“按虚收入坐地分成”的增值税分配体制存在若干问题，对经济、财政都产生了不利影响，需要进行改革

　　要取消出口退税预算指标管理，就需要改变现行的增值税分配体制，那么，这一体制是否有进行改革的必要。

　　现行增值税分配体制是1994年实行的。这一体制的主要特点是，增值税收入的取得主要取决于地区实现税收的多寡，也就是说在一个地区的辖区内，增值税收入实现的越多，这个地区得到的财政收入也就越多。所以，这个体制的主要特点就是“坐地分成”。在当时，这一体制的运行确实起到了调动地方政府关心收入、增加收入的积极性，为解决当时财政收短缺问题起到了积极作用。但是随着时间的推移和市场经济体制的不断发展，这一体制与市场经济体制的不适应之处也日益显现出来。

　　1、使国家对经济的宏观调控受阻

　　在这一体制的利益驱动下，地方政府为了取得更多的财政收入，不择手段发展本地经济，或是盲目引进技术含量低的重复建设；或是违反中央规定擅自出台税收优惠政策以及变通政策招商引资；或是实行区域封锁破坏统一的全国大市场（如不准外地商品进入本地市场，或对外地商品加收额外的费用等等）；或是庇护本地区的制假、贩假、假打真护；或是干预税收执法搞不公平竞争（如对本地企业予以税收返还，或直接干预税收执法）等等，使国家宏观调控失控，经济运行不断出现问题。尽管近年来国家有关部门不断发出通知整顿经济秩序，但收效甚微。

　　2、地区间收入差异逐渐拉大，导致穷的越穷，富的越富

　　增值税是按产品的增值额征税，产品增值越高，税收就越多。我国中西部地区主要是资源产地，东部沿海发达地区是工业区，产品主要在东部地区实现大量的增值，按照增值税的特性，税收收入自然向东部转移，加之我国实行的是两档税率，对资源产品实行13%的低税率，对工业加工品实行17%的高税率，更加大了这种财富的转移程度。自1994年实行新税制以来，中西部地区增值税收入占全国增值税收入份额由1994年的42%左右，下降至2001年的35%左右；加之，由中央负担的出口退税这种变相的转移支付形式使90%左右的退税款又流向东部地区，从而使我国地区间收入差距不断拉大，穷的越穷，富的越富。

　　3、现代企业制度推行困难

　　由于各地方争要本地区的利益，致使一些在财务上实行统一核算、统一采购、统一配送的跨地区现代工业生产和现代商业流通模式难以推行，国家有关部门经常为此类事情协调有关地区的利益分配问题。

　　4、长期在这种按毛收入分配增值税收入的体制下运行，对中央财政是极为不利的特别是在我国加入世贸组织以后，随着对外开放程度的不断扩大，外向型经济迅速扩展。如果这种状况不改变，即使是财政呈现增加收入态势，但其中虚增成份的比重也在不断扩大，一些与财政收入增长直接挂钩的支出也随之增长。收入是虚的，但支出却是实的，中央财政所面临的支出压力也会越来越大，财政可支配的财政收入将会出现萎缩，用于解决贫困地区转移支付的力度将减弱，财政赤字也难以消化。如果这一趋势不断扩大，财政的信用将会面临问题。

　　由此，可以看出，现行增值税分配体制存在许多问题，背离了市场经济的要求。而其中最大的弊端就是对增值税按毛收入下达收入任务、按毛收入进行分配、按毛收入增加硬性支出，这也是威胁财政正常运行最大的隐患，应该予以改革。

　　四、解决出口欠退税要有一个正确思路，从根源入手，彻底解决问题既然产生问题的根源已经看得很清楚了，因此，解决问题不宜再采取1995年和1996年通过降低出口退税率的措施。

　　1、有损于政府的形象

　　虽然目前一些企业受欠退税的困扰，存在“宁愿降低一些退税率，只要尽快兑现退税款，也比总拖着强”的想法，但这只能是企业对解决问题的迫切心情的一种表达方式，并不是企业最真实的想法，不能作为降低退税率的依据。对出口产品实行退税是一项税收政策，1995年和1996年为了解决财政困难，国家将出口退税率由高调低，1998年和1999年为了应对亚洲金融风暴，又将出口退税率由低调高，如果再次降低出口退税率，那怕降低的幅度小于上一次，也会使纳税人感到国家的税收政策不稳，对政府的信任程度将打折扣。上次降低出口退税率就曾有过一些来自国外商会的反响。

　　2、会导致出口下降

　　这是有前车之鉴的。1995年和1996年我国两次较大幅度降低出口退税率之后，就出现了出口滑坡的局面，1996年出口增长由上年的23%下降为1.5%.不仅如此，还会使我国出口的含金量大打折扣。这个含金量是指出口产品在国内完成加工和增值的程度，一般来讲，出口产品在国内实现增值的程度最大其含金量也就越大。换句话说，出口产品在国内加工链越长、使用的国产原料越多，其出口的含金量就越高。所以，这个含金量也是体现出口对经济增长贡献的一个指标。依此来衡量，一般贸易出口含金量要大于主要使用进口保税原材料的加工贸易；在加工贸易中，使用国产原料配件的比例越大的出口含金量就越高，反之就越低。在市场经济下，经营企业追求的是利润最大化，因此，企业的经营方式并非是固定不变的，而是随着利润最大化的目标在随时变动，而且出口企业实现贸易方式的转变并不难。在1995年和1996年降低了出口退税率水平之后，许多企业将一般贸易出口方式转为进料加工贸易方式，将使用国产原材料、零配件，变为使用进口免税原材料，使加工贸易占我国出口总额的比重由降低退税率前1994年的47%左右一路攀升至1999年的58%左右。直到1999年国家又两次大幅度调高出口退税率之后，加工贸易占出口总额的比重才开始有所下降，到目前为54.5%，仍未恢复到原来的水平。同时，加工贸易出口在国内实现增值的部分，在国家调高出口退税率之后，也由1998年以前的平均23%左右升至目前的34%.如再次出现降低出口退税率的情况，企业熟门熟路转变贸易方式，上述情况还会再次重复，在程度上可能会更为甚之。而加工贸易在政策和管理上一直存在许多问题，给正常的经济秩序带来许多负面影响，如果加工贸易再度非正常膨胀，会引起出口含金量的进一步下降，从而导致国内生产消费销售下降、企业效益下降、消费市场萎缩，继而影响就业、社会稳定等一连串的反映。而从降低出口退税率中获得好处的则是境外的企业。

　　3、影响外商投资

　　我国在加入世贸组织之后，外商投资十分踊跃，一改往年几乎停滞的局面，连续两年增幅超过10%.2002年，外商直接投资占全社会固定资产投资的10%以上、外商投资企业工业总产值占全国工业总产值的三分之一强、外商工业增加值占整个工业增加值的四分之一强，外商出口占我国出口总额的54%、出口增长占新增出口总额的66%以上。这些数字表明外商投资在我国经济中的地位是不可忽视的。而这些外来投资者寄希望国家的政策稳定、透明，能够依法办事、依法行政，有一个很好的经商环境。再次降低出口退税率，会使他们感到中国的整个税收政策飘乎不定，琢磨不透，随意性较大，对发展的前景难以估量，这会打击外商的投资信心，使一些意向投资者或是怯步不前等待观望，或是干脆撤消投资意向改投他国。

　　4、即使采取降低出口退税率的措施，如果增值税收入仍按毛收入进行分配，出口退税就仍需要指标控制

　　因此，不能从根子上解决问题，最多只能是临时解决财政问题，但今后只要外贸出口超计划增长，就要再次出现出口欠退税的问题。

　　综上所述，采取降低出口退税率的办法，对维护政府形象，对经济发展均无益处。财政有赖于经济的发展，所以，从长远看，对财政也是没有益处的。而降低出口退税率是一种拆了东墙补西墙的办法，以牺牲了出口和经济发展为代价，换来的只是暂时缓解财政的困难，而且还不能从根子上彻底解决出口欠退税问题，算经济帐是很不划算的。而由此造成的对经济的损伤却是难以估量的，耍修复这种经济上损伤，所付出的代价将会更大。

　　还有一种观点认为，按进出口平衡原则，只要将进口环节增值税不做其他安排，全部用于安排出口退税，即可解决出口欠退税问题。这个办法从理论上看似可行，但是增值税按毛收入分配的体制没有改变，财政支出按毛收入增长的压力仍然沉重，财政隐患依然存在。而且，如果征收的进口增值税款小于出口应退税款，或进出口贸易出现大量逆差，出口欠退税问题还会再次出现。这个办法也没有解决根子问题。

　　解决问题的正确思路就是应该从根子上解决问题，彻底消除财政隐患。否则，根子问题不解决，出口退税总要一而再，再而三地出现问题，财政将永远受此困扰。既然，出口欠退税问题的根源是增值税的分配体制，就应该从问题的根源入手，改革现行的增值税分配体制存在的弊端，建立一个既有利于促进出口和经济发展，又有利于财政的正常运转，同时又能体现中央与地方共同负担出口退税的新机制。这样才能使财政一劳永逸地摆脱出口退税问题的困扰。

　　五、解决问题的具体考虑

　　在解决问题的大思路确定之后，解决当前的出口欠退税问题，还要区分欠退税的具体情况，分步骤解决。

　　一是对今年的出口退税缺口，要想办法寻找资金，尽可能地补足缺口，尽量少发生新的欠退税；

　　二是对已经发生的陈欠，要控制数额，逐年消化；

　　三是建立新的机制，确保以后年度不再发生新的欠退税。具体设想为：

　　1、尽量采取措施，力争今年不增加或少增加新的欠退税解决今年欠退税的问题关键是找资金。

　　第一，将今年中央税收超收的部分（包括进口税收和国内税收）尽量用于增加出口退税指标，以解决指标的缺口。

　　第二，中央财政在增加了退税指标之后，如仍不足，可向地方（主要是东南沿海）讲明情况，今年从地方分成比例中扣下2个或3个百分点，专门用于当地企业的出口退税，地方政府应该是可以接受的。

　　2、为企业解套，中央财政逐年消化以前年度的欠退税

　　对以前年度发生的累计欠税，应该由中央财政负担。就目前的财政状况而言，中央财政不可能立即全部解决，只能是根据财力情况逐年消化。但对出口企业而言，背负着银行贷款的本金和利息，包袱沉重，不宜久拖，越早解决越好。可考虑，将目前企业欠银行、财政又欠企业的现状，变为财政直接欠银行，将企业从债务链中脱离出来。即，在对陈欠经过审查认定无误后，为企业办理出口退税手续，但不直接划拨退税资金；同时，通知企业的开户银行，企业的开户银行在收到通知后，抵顶出口企业相应数额的贷款，同时等额转为对中央财政的贷款；企业也依此注销欠退税，同时等额减少银行的贷款余额。这样，陈欠并不增加，只是变为财政直接欠银行，但彻底解决了欠退税对企业的负担问题，有利于企业轻装上阵。中央财政在3-5年内逐年用新增财力的一部分归还银行的本息即可。如今年财政难以补充更多的退税资金，仍要发生欠退税，亦可采取这个办法。

　　3、改革增值税的分配体制，取消预算对退税的指标管理，保证今后不再发生新的欠退税。增值税是为适应了现代工业生产和现代商业流通的需要而产生的。现代工商业模式需要全国统一的大市场，为避免破坏统一市场的地区行为，因此，国际上增值税国家（地区）多数都将增值税定为中央税，只有我国和德国将增值税定为共享税。但德国与我国的共享制度在实际运行中存在很大的区别。

　　德国联邦议会将增值税确定为共享税，包括进口增值税和国内生产销售发生的增值税，在具体操作上征税部门将所征税款全部入中央金库，在扣除出口退税等虚收入因素后按比例进行中央与地方的总额分配。在对地方分配时实行因素法，各地所分配的收入是不一致的。德国的增值税共享模式与我国相比有两点不同，一是我国是坐地分成，而德国是收上来之后全国统一分配；二是我国是按毛收入分配，德国是按实收入分配。有人认为，还有第三点不同，即德国是增值税“大共享”（包括进口增值税）而我国是“小共享”。其实不然，我国虽然将进口增值税定为中央税，但出口退税也完全由中央负担，按照进出口平衡的原则，我国增值税共享在实质上也是“大共享”。德国模式的特点是，增值税收入在法律上是共享税，在具体操作上是中央税。有效地避开了我国增值税“坐地分成”分配体制所带来的一系列问题，是值得借鉴的。

　　就我国而言，增值税是主体税种，是个大税，如全部作为中央税，体制变动过大，将会遇到很大的阻力，并不现实。而且由于我国各级政府的事权未定，也难以做到按因素法对地方进行分配，因此，可以参照德国的做法结合我国的实际情况先进行过渡性改革。即：

　　（1）将进口增值税也纳入共享范围；对国税局下达收入任务时也要改虚收为实收（即扣除出口退税等虚收因素之后的数额）；取消出口退税预算指标管理，发生多少退多少，对“免抵”税额也不再调库。

　　（2）不再实行“坐地分成”的办法，将国内生产销售环节取得的增值税与进口环节增值税都先入中央金库，在扣除出口退税等虚收因素后，在实收的基础上进行中央与地方的总额分配，分配比例可通过具体算帐再行确定。对超基数收入不再搞1：0.3的地方超收分成。

　　（3）在中央与地方分配时，可按已确定的分配比例，先进行中央与地方的总额分成，一块归中央，另一块归地方；然后再求出各地区实现的增值税收入（如是毛收入则扣除出口退税等虚收因素）占国内增值税收入（实收数）的比例，再按此比例在各地区之间进行分配，对分配中出现的畸高或畸低的个别情况，还可再进行地区之间的横向调剂。待以后条件成熟了再过渡到因素法分配。

　　增值税分配体制经过上述改革后，其好处是：

　　第一，对出口退税不再实行预算指标管理，而是按照税法规定发生多少退多少，今后不会再出现新的欠退税问题；

　　第二，与现行增值税分配体制相比，变动并不太大，只是将进口增值税纳入了共享盘子，但出口退税同时也由中央和地方共同负担，二者相抵，不影响总的财力，但却理顺了分配关系；

　　第三，可以有效地克服现体制存在的按毛收入下达税收任务、按毛收入分配、按毛收入增加硬性支出弊端，去掉了财政隐患。在实行之初，有可能在税收收入数字上体现为增幅降低，但却使收入变虚为实，既保证了财政可支配的收入，又有利于减轻财政的支出压力；

　　四是这样做既解决了出口欠退税问题，同时对出口、对经济发展、对财政又均无损害。需要指出的是，这只是个过渡方案，由于目前难以实行因素法，所以，这个方案虽然可以解决新的欠退税问题，但在分配上仍保存了地方的利益机制，只是在程度上有所减弱，要完全解决地方利益对宏观经济的影响，还有待于因素法的实施。

　　有观点认为，仅仅为了解决一个出口退税的问题而对体制进行调整，大费周折，不值得。这种看法是不正确的。从长远看对分配体制的改革迟早是要进行的：

　　一是这一分配体制悖离了市场经济发展的要求，给国家实施宏观调控造成很大困难，如继续维持下去对经济发展、对财政均无益处；

　　二是我国还要进行生产型增值税向消费型增值税转型的改革，增值税的转型在税率不变的情况下一方面会造成减收，另一方面必将会形成大量的增值税收入由地方向中央转移，而且这种减收和转移在各地区间是不均衡的，现行的分配体制必将面临极大的挑战。

　　所以，在增值税转型之前进行分配体制的改革，也为今后的增值税顺利转型铺平了道路。从目前的情况看，对分配体制不论是进行大调整还是小调整，只要是涉及地方的既得利益，都免不了费尽周折，而目前解决出口退税问题正好为革除分配体制的弊端提供了一个契机。对现行增值税分配体制应该立即下决心进行改革，迟改不如早改，如再任凭地方利益继续坐大，必将进一步增加改革的难度和成本。