进一步完善我国个人所得税的思路与建议

　　一、现行个人所得税制的弊端

　　（一）课税模式采用分类所得税制

　　在分类课税模式下，属于同一个纳税人的各种不同类型的所得，如工资薪金、劳务报酬、稿酬所得等都要以各自独立的方式分别纳税。虽然这种课税模式具有源泉扣缴、课征简便、能够在不同的领域实现特定的政策目标等优点，但在实际的运行过程中却暴露出更多的缺陷。

　　1.现行税制中起征点的设计不仅未起到照顾低收入者的作用，反而成为避税的重要途径。

　　2.对于不同类型的所得来说，同一笔所得通过改变取得收入的次数，不但使扣除额发生改变，而且可以调整其适用的税率，扣除额和适用税率的变化均会使纳税人的税收负担发生改变，由此产生更多、更大的税收漏洞。

　　3.纳税期限的不同规定，为纳税人在不同项目之间转移收入，逃避纳税义务提供了可乘之机。

　　4.现行的分类课税模式不能有效发挥个人所得税的累进税率结构对于经济的自动稳定作用。

　　就个人所得税的征收管理成本与收益的对比来看，现行分类所得税制模式的征收效率也比较低。

　　（二）费用扣除标准不合理

　　目前，我国个人所得税的费用扣除实行的是综合扣除方式，采用定率扣除与定额扣除相结合的方法。但在一些具体问题的处理上，既不符合个人所得税的国际惯例，也与我国的实际情况相脱离。

　　1.费用扣除标准的规定对纳税人的各种负担考虑不够周全，对净所得征税的特征表现得不太明显。纳税人的家庭情况千差万别，婚否、教育子女及赡养老人的多寡都是影响家庭开支的重要因素。而且随着教育、住房和社会保障等领域改革的不断深入，个人负担的相关费用也将呈现出明显的差异。显然，现行税制并不能真正按照纳税人的负担能力，贯彻税收的公平原则。

　　2.费用扣除的确定忽略了经济形势的变化对个人纳税能力的影响。在通货膨胀时期，个人维持基本生计所需收入也会相应增加，而现行税制中尚未实行费用扣除的指数化，费用扣除标准长期不变根本无法适应经济状况的不断变化。

　　（三）税收减免项目过多、过滥

　　我国是世界上个人所得税减免项目最多的国家之一，而且各种形式的减免税政策既不规范又不完善。各国个人所得税的征管经验表明，优惠项目越少，纳税人越是难于偷漏税，从而简化征管工作，使税务部门能够更有效地分配征管力量，提高总体征管能力。因此，大量税收优惠项目的存在不仅给税收征管带来了很大难度，而且对于个人所得税税收收入的进一步提高产生了极为不利的影响。

　　（四）税收征管不力

　　目前，我国的个人所得税除制度本身的不完善、不严密之外，在征收管理上也存在～些问题，主要表现在以下几个方面：公民纳税意识淡薄，不能自行在税法规定的期限内，向税务机关申报应税所得项目和数额，并如实填写个人所得税申报表；扣缴义务人出于多方面的考虑，有时也会出现纳税申报不真实，甚至瞒报、不报等问题；税务代理机构——税务师事务所处于刚刚组建、发展阶段，税务代理水平严重滞后于客观形势的需要；计算机在税务部门的应用还仅限于会计、统计领域，税收征管尚未形成以计算机网络为依托的现代化征管手段，社会协税护税功能不强；税务部门的稽查力量较弱，尤其不能有计划、有重点地对高收入阶层进行专项稽查。征管方面存在的这些问题既不利于现行个人所得税制的有效运行，也制约着个人所得税制度的进一步完善。

　　总而言之，我国个人所得税存在的一些弊病和各种问题，最终在税收功能上表现为两大缺陷：

　　1.现行个人所得税的财政功能不强。自1994年税制改革以来，个人所得税的绝对额和相对额均保持较快的增长速度，而且其逐年递增率远远高于税收收入和国内生产总值，个人所得税制组织收入的作用逐步得到强化。同时，我们还应该看到，无论是个人所得税的绝对额，还是其占税收收入和GDP的比重，都还很低。仅以1997年为例，个人所得税收入额为259.93亿元，其占税收收入和GDP的比重分别为 3.25％和 0.35％。而人均收入水平较低的发展中国家个人所得税占税收收入的比重通常在10％以上，如亚洲国家的这一比率平均水平为12.7％，非洲国家为11.4％。因此，我国的个人所得税收入占税收收入的比重，大大低于发展中国家的正常水平。而且有学者指出，以我国1997年的人均GNP水平为基础，按照国际上正常的统计规律推算，我国个人所得税收入应占税收总额的10.07％，而我国目前还不足其1／ 2.由此可见，个人所得税组织财政收入的功能还非常弱，征收的潜力依然很大。这也是人们普遍认为，个人所得税是我国最有发展前景税种的重要线由。

　　2.现行的个人所得税在调节收入分配上还存在严重缺陷。从功能上来看，个人所得税由于采用累进税率，在收入分配方面具有独特的作用。当前，我国居民贫富悬殊，收入分配不公问题依然很严重。有关资料显示，1995年我国的基尼系数为0.445.基尼系数大于0.4表明收入分配差距偏大。不难看出，在我国收入分配问题比较突出的条件下，需要不断加大个人所得税对居民收入分配的调节力度。而目前个人所得税的收入规模和完善程度都与其本身调节功能的有效发挥存在很大的差距。不仅如此，现行的个人所得税在经济稳定方面所起的作用也非常有限，与所得税在稳定经济中的应有作用还有相当的距离。

　　所以，不论是基于组织财政收入、振兴国家财政的需要，还是出于调整国民收入分配格局。缩小个人收入分配差距以及保持经济稳定方面的考虑，都要求对现行的个人所得税制进行改革和完善。

　　二、进一步完善我国个人所得税的政策思路

　　（一）适时采用综合课税模式

　　从个人所得税征收模式的演变来看，英、美。日等国大体上经历了一个由分类课征到综合课征的发展过程，将某一年度内的各项所得汇总后，统一按规定的累进税率计算征收所得税。

　　改革开放以来，随着我国经济体制改革的不断深入，国民经济高速增长的同时，收入分配也呈现出新的特点。在国民收入分配过程中，不仅形成收入向居民个人倾斜的分配格局，而且个人收入来源的渠道和形式也呈现出多样化的特征。在按劳分配、按资分配、按劳动力价值分配与福利性分配等多种原则并存的条件下，个人所得具有现金收入、实物收入、有价证券收入等诸多形式；在来源上分别表现为工资、劳务报酬、股息红利、财产转让等多种渠道。所得形式和来源渠道的多样化，无疑会给所得性质的鉴定带来一定的困难，进而加大税收征管成本。而且，所得分类分项的含糊不清将直接影响纳税人的扣除额和适用税率，税负分配的苦乐不均对个人纳税的积极性产生极为不利的影响。

　　分类所得税制现存的各种弊端，只有通过实行综合课税模式才能得以有效克服。此外，实行综合所得税模式还能同个人保险、医疗以及教育制度等其他领域的改革相配套，有利于对个人的各项费用进行适当、合理的扣除，提高居民个人的纳税积极性。当然，综合所得税制的实行需要以发达的信息网络和全面可靠的信息资料为依据，随着储蓄存款实名制的实行、纳税人申报意识的增强、计算机网络的建立和健全以及税务部门征管和稽查水平的提高，实行综合个人所得税制将具备现实可能性。

　　（二）健全费用扣除制度

　　在个人所得税制建设中，费用扣除是一个至关重要的问题。与其他税种相比，按照纯收入征税是个人所得税最为显著的特征。因此，也就有必要对有关的项目进行必要的扣除。一般来看，个人所得税的费用扣除大体上可以分为两部分：一是生存和发展所必需的生计费，二是为取得收入所必须支付的有关费用。就前者来看，允许纳税人扣除生存和发展所必需的生计费目的是保证劳动力的再生产，在制度规定上应因时、因地。因人而异。为此，需要在适当的时机实行费用扣除指数化，根据每年的通货膨胀率和收入水平对扣除标准进行适当的调整，以保障纳税人的基本生活需要，并允许物价指数和生活水平偏高的地区，生计费适当上浮，做到因地而异；逐步根据纳税人的婚姻状况、年龄大小、健康状况、赡养老人及抚养子女的多寡确定相应的扣除标准，同时考虑社会各项改革所引起的个人负担费用差异。

　　需要特别指出的是，随着教育体制改革的日 益深入，近年来各类学校的教育收费也在不断增 加，为了促进人力资本的形成和高素质人才的培养，对有子女接受学校正规教育的纳税人，应允许其将教育，尤其是高等教育费用作为特殊项目予以扣除。对于取得收入所必须支付的有关费用的扣除主要是为了将纳税人取得收入所消耗 的必要费用和支出扣除掉，如财产转让时按照规定支付的有关费用，可采取据实列支的办法进行扣除。

　　（三）减少税收优惠

　　随着经济形势的发展变化，有些原来确定的减免税项目和未列人应税项目的收入，应计征个人所得税。个人证券交易所得、资本利得等应列入应税项目；个体工商户或个人专营种植业、养殖业、饲养业、捕捞业取得高收入者，也应当对其来源于这些领域的所得与其他所得一并征收个人所得税。

　　（四）强化税收征管

　　完善的税收制度，需要通过强有力的征管来保证制度的有效运转。加强个人所得税的征管可以从以下几方面着手：

　　1.提高公民的纳税意识。为此，需要调动各方面的力量，加大税法的宣传、辅导和培训力度，严厉打击偷漏税行为，尽快提高全体公民依法纳税意识，为依法治税提供良好的社会环境。对税务部门而言，更应强调从严治税。目前，堵漏增收的潜力依然很大，税务部门可以根据需要制定针对性措施，严查细管，减少和防止税收流失。

　　2.在储蓄存款实名制的基础上进一步采取相应的配套措施。目前，我国已经实行了储蓄存款实名制，对于控管收入来源、防止个人所得税收入的流失具有重要意义，但要保证储蓄实名制作用的有效发挥还需要做好与之有关的配套工作，如严格身份证办理等等。同时，建立银行、证 券、房地产、期货等部门定期向税务部门报送个 人在储蓄、证券期货交易和转让不动产等方面收 入信息的有关制度。

　　3.规范税务代理工作。实行综合个人所得 税制，需要不断地强化个人的纳税申报，而税务 代理制可以把税务机关和纳税人、扣缴义务人紧 密地联系起来，因而对于个人所得税制的有效运作具有重要作用。目前，税务代理在我国还是一项新的尝试，国家税务部门应监督、指导税务代理活动的正常开展，税务代理的行业管理机构也应加强对工作机构的监管。在税务代理机构内部，要逐步引人竞争机制，公开招聘优秀人才，调整人员结构；随着国民经济的发展，税收政策和具体措施也会相应调整，因此，税务代理人员应不断更新知识，提高业务能力。

　　4.以计算机网络为依托。税收征管要逐步实现专业化和现代化，通过计算机完成税务登记、纳税申报、税款征收、入库销号、资料保管等工作，对个人所得税征收管理的全过程进行全方位的监控，分析个人所得税税源的变化及政策执行情况。同时，逐步实现同财政、银行、企业等有关部门的联网，形成社会协税、护税网络。

　　5.强化税务稽查。强而有力的税务稽查制度，是个人纳税申报制度能够得以高效运行的关键。强化税务稽查不仅要为稽查人员配备现代化高科技的稽查手段，更重要的是要提高其业务能力和政治素质，以实现科学管理和高效运作的紧密结合，不断提高稽查质量。当前，个人所得税稽查的重点对象是高收入者，例如证券公司。房地产经营公司的经理阶层，外资企业的高薪管理人员以及文化市场中的从业人员。对于查出的偷漏税者要严格执法，严厉惩处。对于严重的偷漏税案件要作为反面典型教材进行广泛宣传报道，强化其示范效应，以维护税法的尊严，增强税法的威慑力。