国家与农民分配关系的变迁与农村税费问题的形成

　　[摘要]中国农民为国家的初步工业化提供了大量的农业经济剩余。家庭承包制的实施，使得基层政府的财政汲取体制从政府到农民的分配型汲取方式转变为农民到政府的收入型汲取方式，这种制度的固有缺陷和城乡二元的公共产品供给体制是导致农村税费问题形成和演变的主要原因。

　　[关键词]分配关系；农村税费问题；二元公共产品供给体制

　　国家与农民的分配关系是中国农业社会关系的主旋律，国家与农民关系的紧张与缓和都与国家分割农业经济剩余的份额多寡密切相关，中国的历史不断地演绎两者经济关系从紧张到缓和再到紧张的周期律和必然律，这是由作为社会生存产业和基础产业的农业与农民承载庞大国家的绝大部分财政支出这一财政特点决定的。因此，这一财政现实没有较大程度的变迁，国家与农民的社会经济关系就难以走向缓和并进入“蜜月期”[1].1949年后的中国农村社会的经济现实也离不开这一规律的影响。

　　一、改革开放前国家与农民的分配关系

　　1949年中国共产党建立了红色政权，中华人民共和国面临内忧外患的政治经济局面，为了保卫新生的红色政权，作为重工业的国防工业的建立成为当务之急；同时受苏联和其他新独立的发展中国家的影响，中国的高层决策人士将资本密集型的重工业视为国家发达的主要标志，加之西方工业国家的严密封锁，中国共产党选择了重工业优先发展和进口替代的发展战略。而重工业的发展需要庞大的资本积累，外部世界的封锁使中国的工业化只能走内部资本积累的道路，城市失业严重和其作为政治中心的现实使农村成为工业化资本积累的载体。这样，农业、农村、农民不得不为中国的初步工业化提供庞大的和主要的资本支持，农民为新生的红色政权和国家的工业化做出了巨大的牺牲，这是历史的必然，也是历史的局限。

　　改革开放前，国家通过农产品统购统销体制、人民公社制、户籍制等俗称的“三驾马车”的农村治理制度对农村经济实行严密的控制。对城市人口实行的“低物价、低工资”体制，在农产品国家统购统销制度的配套实施下，有力地降低了工业产品的人工成本，顺利地实现了资本的高度积累，也为包括“两弹一星”在内的国家大型国防工业、重工业建设筹集到了大量资金。据周其仁（1994）的估计，在1952年到1982年的30年期间，国家通过工农产品的价格剪刀差、农业税和农村储蓄的净流出三条渠道，从农村提取了6127亿元的经济剩余，相当于1982年全部国营企业的固定资产原值。农业和农民的经济剩余被剥夺殆尽，改革前农村绝对贫困人口约2.5亿，占了农村人口的近1/3.可以这样说，农民对城市工业的主动、被动的奉献对国家原始资本积累的顺利完成功不可没。国家为了工业化战略的实现对农民和农业、农村经济剩余进行了高强度的剥夺，使这一时期成为新中国成立后国家与农民的关系特别是分配关系最为紧张的时代。

　　改革前国家与农民分配关系的紧张状况以一种隐形方式存在，虽未酿成激烈的公开对抗，但也导致了严重的社会危机和社会经济后果，国家与农民在分配关系上的持续博弈形成了“双输格局”，使政府高层过于理想化的现代化目标一次次落空，农民庞大的劳动力资源并未成为巨大的财富，国民的生产力被潜在耗散。在这种博弈中，两者关系随中国政治形势的变化时而紧张，时而缓和。国家对农民经济剩余的过多提取虽未引起农民直接的抵制，但农民用他们特有的“弱者的手段”进行消极的抵抗，导致农村生产队的“大锅饭”越来越难以维持农民的基本生存，国家提取农业剩余越来越困难。

　　二、家庭承包制中税费分配体制的缺陷

　　国家与散布在广大乡村的农民阶级在分割农业剩余上的长期博弈，使政府对乡村资源进行高度整合的目标一次次落空，国家不得不在更多方面向农民让步，默认了农民基于最朴素自我利益追求的制度创新，农民这种自发的农业生产制度创新可看作是曾被批判过的“三自一包”的翻版。政府不得不将这种农民的制度创新加以“除罪化”，并上升为正规的意识形态。实践表明，就中国农村的农业资源禀赋来说，家庭经营能较好地满足农业生产的需求，因为在家庭经营中，生产单位与生活单位合一，生产经营与家计安排合一，大大降低了形成集体行动的交易成本，而建立在血缘、亲缘基础上的和谐关系又大大降低了监督成本。

　　家庭承包制的实行使人民公社体制失去支撑基础而最终解体，由人民公社改制而来的乡镇政府同样需要农民的制度外经济支持，这就需要农民先“交够国家的，留足集体的”，在此承诺前提下获得了对自身财产的产权或大部分公民权利，获得了土地的大部分产权。国家与农民的分配关系的形式也发生了显著的变迁，家庭联产承包责任制的实行使得基层政府的财政汲取体制由政府→农民的分配型汲取转向农民→政府收入型汲取转变，对农民和农业剩余的汲取方式和程度从过去的隐形化走向公开和透明化，在汲取成本上升的同时却是效率和能力的下降。在家庭承包制推行的近十年，人民公社解体，国家对农民实行了“轻徭薄赋”的休养生息政策，国家与农民的关系进入了1949年后的第二个“蜜月期”，使长期困扰政府的农产品特别是粮食短缺危机在新的制度下得以在较短时期内化解，国家与农民都分享了新制度的红利。

　　人们惊叹于农业承包制度的巨大效应，并在把农村承包制运用于城市企业时，大都认为农业问题已得到解决，很少有人认识到这种制度的重大缺陷。在人民公社旧体制上建立起来的乡镇政府的职能设计和依赖的经济基础应是什么，以及承包制中那句“交够国家”、“留足集体”中“够”、“足”的确切定性特别是定量含义，却没有多少有识之士和政府高层官员深思过，社会只得在“摸着石头过河”的改革战术中渐进地变迁，社会大众也不得不为此承担变迁成本。当全能政府的职能设计向农民索取经济资源的支持时，农民作为基层政府的主要纳税人的“纳税人权利”却难以有效伸张，国家与农民的交往因信息的严重不对称只得追求交易成本的最小化，这些因素必然导致农民税费负担趋向递增。

　　当家庭承包制的制度正效应得以充分释放时，而其制度安排中的“交够国家的，留足集体的”这句定义模糊的制度缺陷逐渐显现，代表国家的县、乡政府和一定程度也体现国家意志的村集体年复一年、日复一日与农民展开了对农业经济利益分割的拉锯战，这也形成了承包制实施以来的农村税费负担问题，成为了农产品短缺危机化解后困扰上级政府的新问题，成为政界、理论界、学术界以及媒体长期关注的热点话题。制度的模糊性为基层政府提供了提取农业利益的伸展空间和创新余地。政策和法律上谁也未深究随政府职能扩张导致的机构和支出的膨胀由谁“埋单”合理，由农民承担各种公共产品和社会事务的供给，而农民作为纳税（费）主体的权利如何得以保障等深层问题。当基本解决了温饱问题的农民向获取更多货币收入配置资源时，粮食丰足的情况下货币收入的不足即现金约束困扰着农民，农业经济收入中货币收入的比重远远低于实物收入，而政府为了降低交易成本使农村税费以货币作为计算和征收的主要形式时，农民在深感钱重物轻时对税费表现出的现金负担就极为敏感，也驱使农民被迫让农产品进入商品流通领域，满足了温饱后的农民深感自身劳动力资源的富余和家庭劳动力的就业不足。

　　三、农民税费负担沉重的原因解析

　　当农村经济制度的改革解决了长期困扰中央政府的粮食短缺问题，当政府认为农村改革取得成功进而把改革重点转向城市时，为了支持城市的公有制企业改革及相关社会改革，对农村和农业的支持就趋于降低。与此同时，在人民公社基础上建立的乡镇政府存在财政预算资金远不能满足政府正常需要的资金缺口，国家就授予乡镇政府以收费权，这样，中央政府使乡级政府的运转更多由农民的制度外供给的筹资方式制度化，农民对税费的直接负担，形成了“农村税费问题”。

　　人们一般将贪污腐败和机构膨胀视为农民税费负担过重的主要原因，这就有了“贪官说”和“机构臃肿说”。“贪官说”将农民税费负担过重的主要原因看成是地方干部的巧取豪夺：“机构臃肿说”是目前最为流行的解释农民负担的观点[2].我们仔细分析农民负担的结构，就可以发现，农民负担中虽有一部分是乱摊派和乱收费，但最主要的开支是乡村公共事业建设，如教育、道路，而非行政人员的“人头费”，而在乡镇财政中，“人头费”中有大约一半是中小学教师工资，所以上述两种看法都没有指出农民负担问题严重的根本原因。而且我们应该看到，上述两个问题在城市也同样存在，为什么没有市民税费负担过重的问题，所以我们应超越对个别人和个别机构的道德谴责，理性地找到农民负担过重的根源或深层的制度原因。

　　乡镇政府的财政收入来自三部分：本级财政收入，上级政府转移收入，摊派（包括乡统筹、集资）、收费和罚款收入，前两者构成政府预算收入，即正税收入。乡镇政府的财政支出有：本级各类政权机构运作所需支出（简称行政支出），本地区公共事业和公益事业支出（简称公共支出），促进本地区经济发展的支出（简称发展支出），这三类支出都与政府提供的公共服务或公共产品的数量、质量、结构有着密切的关系。乡镇本级的财政收入主要由工商税、企业所得税、契税和农业税构成，非农产业发达的地区可从非农产业获得大量税收，而在以种植业为主的传统农业经济程度很高的中西部农村，税收收入大部分来自农业税，而且种植业的收入已显得相当微薄（这也是纯农业农户收入低下的主要原因）[3]，这样按约5%的农业税率取得的税收收入就自然相当微薄。在乡镇财政收入来自农业税的正税收入不足以维持政府的基本支出的同时，县级财政也大都入不敷出而自顾不暇，有的甚至还要向乡镇转移事权或上划收入来化解财政危机，在现有的财政支出体制下县以上政府财政状况也不乐观。况且在城乡二元财政体制下，城市公共产品供给水平即使远远高于农村，财政体制也远没有适应统筹城乡社会经济发展的要求而发生根本性改革，也就不可能有城市政府或上级政府有力的财政支持。

　　当乡镇财政的预算内收入难有增加时，财政支出却循着与预算收入不同的路径难以控制地上升。乡镇行政支出中各机构的办公支出上升和各级官员提高福利待遇的压力是两种突出的现象，乡镇官员相互攀比甚至攀比城市办公条件导致行政人员人均使用经费的攀升，同时乡镇不得不根据上级政府要求普遍设置上级各部门的“对口”机构，导致机构林立、人员膨胀而政府公共服务却未见多少提高，机构和人员难以制度化的节制使“吃饭财政”难以为继。在公共开支中，农村义务教育的支出占了绝大部分，根据典型调查，教育费用往往占了乡镇财政总支出的1/3到2 /3.财权、事权、人权分离的财政体制使乡镇政府职能运行存在财政风险，按照规范的分税制要求，各级政府之间应在科学划分、确定事权的基础上定支出，再确定各自的收入，而农村基层政府事权与财权高度不对称，往往有事权而无财权，这样乡村组织公共开支的膨胀可归结为“上级请客，下级出钱”（即上级政府定支出政策，让下级承担经费）的体制原因。随着社会经济的发展，乡村民众对地方公共设施如道路、水电、学校等的建设提出了较高的要求，增加了公共产品供给压力，加上乡镇官员不顾当地财力大搞各种“政绩工程”[4]，也使部分公共产品供给远超过农民的实际需要而供给过度，使这些没有相应税收支持的发展开支不断膨胀。

　　为了填补财政支出与预算收入的预算缺口，中央政府允许乡镇政府以乡统筹、村提留、劳动积累工、义务工等形式向农民摊派，不同层次的政府也允许乡镇政府以收费、罚款、集资等形式自筹资金，这样上级政府提供了农村公共事业和公共服务“非税”筹资的制度供给，这就是出现“三乱”的直接原因和形成农民沉重负担的制度安排。在上级主要是层次较高的政府与处于最基层的乡镇政府的博弈中，中央政府为了防范乡镇政府制度外筹资的失控，出台了农村“三提五统”收费政策和收费的上限，而不少基层政府却利用各种借口、以相对于上级政府的信息优势、对农民的合法强制力优势直接参与农村“三乱”。当根据上级政府的政策征收的预算外收入能弥补上述预算时，农村的“三乱”就不是必然现象，农民的负担就属于合理负担；当按政策标准仍不能弥补财政缺口时，名目繁多的收费甚至罚款（尤其是计划生育罚款）成了第二财政，农民税费负担量就难以明确界定。

　　在更为彰显社会个体经济利益的市场经济体制影响下，基层政府公职人员对经济利益的诉求成为重要的目标选项。村集体组织在其组织成员大多追求从业机会成本最小化的情况下（不排除存在相当一部分有公益心的人员），加之组织资源的相当一部分在用于行使县乡政府的职能却无政府相应的正式财政供给（乡级政府的许多职能都是制度外的经费支持，村集体的职能履行就更不用说了），在制度的驱使下和“贪渎文化”的影响下，实际运转的结果是村级组织的不少成员越来越多的向赢利型经纪转化，也就出现了历史上早已存在的乡村社会“委托代理”中代理的“败德”现象，在一些地方，传统乡村社会“良绅”式的人士（即保护型代理）被劣绅型人物挤出乡村政治舞台。

　　中国特有的户口管制造成了城乡二元结构，也就有了城乡二元的财政结构（包括二元的公共产品供给体制）。城市市民基本上不纳税，或者只须对超过免税额的收入纳税，不会要求对城市提供的公共服务和公共设施等公共产品直接负担大部分费用，甚至不必承担任何费用，而农民却要对农村最基本的公共设施缴费。2000年，中国城市居民年人均可支配收入达6280元（还不包括隐性收入和享受的福利），按工薪者的纳税起点800元计算，不须缴纳所得税，而农民人均年收入为2253元（资料来源于2001年《中国统计年鉴》，其中还包括相当一部分实物折算），还要安排下年的生产投入，却都要缴纳各种税费。同时，农民缴纳的税费负担却在不断增加。据农业部统计，1994年征收农业税231.3亿元，“三提五统”521亿元，行政事业费、集资、基金、罚款等84.98亿元，义务工和劳动积累工折算为391.05亿元，每个农民平均承担税费130元，随着农民负担不断加重，仅“三提五统”一项，1993～1998年由380亿元增至729.7亿元，年均增加13.9%，人均由44.6元增加到84元[5].

　　综上所述，农村的税费问题是现行制度的必然产物，是现有的财政制度决定了乡级政府甚至县级政府提供的公共服务和公共设施更多依赖低收入的农民，农民税费负担重的深层原因或者主要原因是已不适应宏观经济形势的财政体制安排，农村社会经济发展所需的公共产品供给缺乏税收的支持，在二元财政体制下地方政府不得不将公共产品供给成本向农民转嫁。农村的“三乱”只是形成农民负担沉重的表面现象。所以囿于农村来谈农村税费改革，在现行的城乡二元税制的框架内从纯财政的角度，通过技术层面的“费改税”制度安排来调整乡镇政府与农民的利益分配关系，不会是治本之策，最多能起到扬汤止沸的作用（这可从历史中找到部分答案）；而把农民负担过重的根源主要归结为吏治腐败，也是不够严肃和负责任的认识，这种看法无疑把基层政府人员都推到对立面，对所有的政府官员进行了“有罪推定”，其实基层组织吏治的腐败和官员难以有效约束的行为只不过对农民负担过重问题起了推波助澜的作用。

　　[参考文献]

　　[1]曹树基。国家与农民的两次蜜月[J].读书，2002，（7）。

　　[2]赵阳，周飞舟。农民负担和财税体制———从县乡两级的财税体制看农民负担的制度原因[J].香港社会科学，2000，（17）。

　　[3]叶文辉。农业产业结构调整与农民增收的深层思考[J].经济问题探索，2003，（9）。

　　[4]王绍光，王有强。公民权、所得税和预算体制[J].战略与管理，2001，（3）。

　　[5]乌东峰。不对称的中国农民问题[J].求索，2002，（3）。