我国现行增值税制转型分析

　　[摘　要]　我国目前实行的生产型增值税，是我国经济发展特定阶段的选择，随着经济形势的发展变化，其弊端日益显露，需要加以改革和完善，由生产型向消费型转变。本文对生产型增值税的实行动因、效果和缺陷进行了分析，并针对现有文献对转型本身研究不够的现实，着重分析了增值税转型中的难点问题和对策。

　　[关键词]　生产型增值税；消费型增值税；转型

　　增值税，就是针对商品的增加价值部分课征的税，按照马克思的商品价值理论，增值部分是指（c+v+m）中的（v+m）部分。增值税具有“道道征税，税不重征”的特点，这一特点使纳税人税负相对公平，有利于促进商品的生产流通和社会化大生产的发展，因此，被世界上110多个国家和地区广泛采纳。

　　根据税基的宽窄不同，增值税分为消费型增值税、收入型增值税和生产型增值税三种类型，它们之间的区别在于是否允许对固定资产价值进行扣除，以及允许扣除多少。按国际通行惯例，消费型增值税在计算增值额时允许把当期购买的固定资产价值在当期全部予以抵扣；收入型增值税在计算增值额时，仅允许扣除当期转移到产品价值中去的那一部分固定资产的价值；而生产型增值税在计算增值额时，不允许扣除任何固定资产的价值。我国实行的是生产型增值税。

　　一、现行增值税制度的实施和成效

　　我国从1979年开始在部分行业进行增值税的试点，现行增值税是1994年财税体制改革的产物。1994年的增值税改革主要集中在扩大征收范围、简并税率、简化征收方式、实行价税分流和发票抵扣等几个方面，并且选择了生产型增值税而没有选择消费型增值税，这主要是基于以下两点考虑。

　　（1）消除经济发展的过热状态。20世纪90年代中期，由于投资预算软约束，企业不同程度地存在“投资饥渴症”以及非理性投资行为，固定资产投资高速增长，通货膨胀率居高不下，我国经济发展呈现过热状态。为了抑制当时过热的社会经济，我国选择了生产型增值税。

　　（2）聚集财政收入，增强中央政府的宏观调控能力。改革开放以来，我国财政收入占GDP的比重逐年下降，从1979年的28.4%下降到1993年的12.56%，年均下降1.2%.同期，中央财政收入占全国财政收入的比重先升后降，从1979年的20.18%上升到1984年“利改税”之后的40.51%，此后，又逐年下降到1993年的22.02%.财政收入的这“两个比重”偏低，使得中央财政赤字压力陡增，宏观调控能力受到制约和削弱。在这种情况下，1994年财税体制改革的重要目标之一便是提高“两个比重”，增强中央政府的宏观调控能力，生产型增值税由于不能对购进固定资产价值进行抵扣，有利于扩大税基、增加税收收入，因而成为当时的选择。

　　此外，生产型增值税不允许抵扣固定资产所含税金，客观上有利于资本有机构成低和劳动密集型产业的发展，有利于扩大就业。这一点也是当时选择生产型增值税的一个重要原因。

　　从生产型增值税实行的情况来看，应该说，达到了税制改革时设想的目的。从消除经济发展过热状态来看，由于生产型增值税不允许抵扣固定资产所含税金，较好地抑制了企业的“投资饥渴症”，降低了我国过高的固定资产投资率和通货膨胀率，为我国1996年底顺利实现经济“软着陆”提供了税制上的保证。从聚集财政收入的效果来看，1994-2001年，我国GDP翻了一番多，年均增长率达到13.6%，而同期财政收入总量则增加了两倍多，年均增长率高达18%.2001年底，财政收入占GDP的比重达17.1%，比1993年提高了4.5个百分点。1994年税制改革后，中央财政收入在全国财政收入中的比重一直保持在50%左右的水平，2001年为52.38%.在促进财政收入增长的各种因素中，最重要的还是经济增长因素，但政策因素和税收征管因素的作用也不容忽视。生产型增值税制度的采用可以归于政策因素一类，应该说，这一制度促进了我国财政收入的快速增长。

　　可见，1994年税制改革时，我国选择生产型增值税，切合当时我国经济发展的实际，是我国经济发展特定阶段的选择，而且，在实际经济运行中取得了很好的效果。

　　二、现行增值税制度的缺陷

　　与1994年税制改革时相比，当前，我国的经济形势已经发生了很大的变化，主要表现在两个方面：一是经济发展出现通货紧缩趋势。从1998年开始，我国经济发展呈现出与以往不同的特点，大部分商品由供不应求转变为供过于求，商品供给过剩，物价持续走低，企业投资不振，社会有效需求不足。二是我国加入WTO以后，企业面临的国际竞争更加激烈，迫切要求减轻税负，轻装上阵，并且，自20世纪80年代开始的世界性减税浪潮愈演愈烈，减税成为各国增强本国企业和产品竞争力的重要手段。面对严峻的国内经济形势和激烈的国际竞争，我国政府适时做出了扩大内需的战略举措，采取了积极的财政政策和稳健的货币政策，加大经济结构调整力度，大力发展高新技术产业和外向型经济，实施西部大开发，力图通过投资、消费和出口“三驾马车”来拉动经济持续、快速、稳定增长。在这样的政策背景下，生产型增值税本身固有的缺陷越发明显，主要表现在以下几个方面：

　　（1）从产业的角度看，不利于三次产业均衡发展和经济结构的调整。我国目前的增值税征收仅限于工业和商业领域，在农业领域征收农业税，对服务业征收营业税，增值税链条在农业和服务业中断，致使其“道道征税，税不重征”的优势没有充分发挥，不利于第一、三产业扩大再生产和三次产业的均衡发展，也不利于资本有机构成较高的基础产业（如能源、交通、通讯等）和高新技术产业的发展，阻碍了经济结构的调整。

　　（2）从地区的角度看，不利于区域经济协调发展。由于自然地理条件的限制和建国初期产业结构布局的影响，我国西部地区资源型企业、农产品加工业和重工业相对较多，资本有机构成高，由于购进固定资产的进项税金不能抵扣，客观上加重了其税收负担，挫伤了企业技术更新和改造以及扩大再生产的积极性，不利于西部地区企业的发展，与“西部大开发”战略相悖。

　　（3）从需求的角度看，影响了出口需求的扩大和投资需求的增长。对出口产品彻底退税、实行零税率是各国的通行做法，而生产型增值税不能对购进固定资产的价值进行税收抵扣，出口产品中还含有这部分税收，并没有实现彻底的出口退税，影响了出口产品的国际竞争力，不利于扩大出口，也不利于资本有机构成高的企业扩大投资规模。

　　（4）从企业的角度看，各种类型企业之间税负不均。现行生产型增值税规定，外商投资企业可以免征进口设备的关税及进口环节的增值税，购买国内设备也可以退税，但内资企业不能享受上述待遇，造成了内外资企业税负不公。现行增值税把纳税人分为两类：一般纳税人和小规模纳税人，规定一般纳税人可以使用增值税专用发票，并凭发票注明的已纳税额进行抵扣；而小规模纳税人采取定率征收办法，不能抵扣已纳税款。这一规定使小规模纳税人购进商品所含税款得不到抵扣，一般纳税人不愿从小规模纳税人处购买商品，阻碍了两类企业之间的商品交易，加重了小规模纳税人的税收负担。另外，现行增值税对作为小规模纳税人的工业企业征收6%的税收，而对商业企业征收4%的税收，二者之间税负也不均衡。

　　为了适应新的经济形势，消除现行增值税的缺陷，需要对现行生产型增值税进行改革和完善，具体来说，就是要实现增值税由生产型向消费型的转变，并扩大实施范围，把增值税的征收链条扩展到三次产业，这对于我国微观经济主体的确立和宏观经济的发展都具有重要的现实意义。

　　三、转型中的难点问题和对策

　　增值税由生产型向消费型转型，实现我国税制与国际税制接轨，已经成为我国经济的现实选择。但是，我国现行增值税制运行过程中暴露出来的一些问题，以及转型后可能会出现的一些问题，制约着增值税的转型。对这些问题，我们必须给予足够的重视，并本着未雨绸缪的原则，加强研究，妥善化解，以促进增值税转型的顺利进行。

　　第一，财政减收的风险。实行消费型增值税后短期内面临的风险和代价，莫过于国家财政收入的减少。由于生产型增值税的税基大于消费型增值税税基，增值税转型后，税基减少，税收自然下降。据有关部门测算，一年约减少税款700亿元左右。但从长期和动态的观点来看，实行消费型增值税有利于刺激投资，提高科技对经济增长的贡献率，对经济增长和财政收入提高产生积极作用。

　　短期内，为了缓解转型带来的财政减收风险，可以考虑采取以下办法：（1）分步实施增值税转型。先在一些税负较重和对于国民经济的发展具有战略意义的行业推行消费型增值税，如高新技术产业和交通、通讯、电力、能源等基础产业，待时机成熟后，再推向重复征税矛盾不很突出的邮电通讯业、金融保险业以及直接面向消费的行业如餐饮业、旅游业、文化体育业、娱乐业等。这样做，也与我国的税收征管水平相适应。（2）对固定资产所含税金的抵扣进行过渡性安排。消费型增值税条例可以规定对纳税人新增固定资产的进项税金一次扣除，而对以前的固定资产存量中所纳税款分期、分批给予抵扣。（3）调整税制结构，扭转增值税比重过高的状况。目前，增值税在我国税收收入中的比重超过30%，是名符其实的主体税种。为了扭转税收收入过多依赖增值税的现状，要积极完善企业所得税制和个人所得税制，加强税收征管，加大稽查和清欠力度，减少税收流失，充分挖掘所得税潜力，提高所得税收入比重，增加财政收入。（4）适时开征新税种。为弥补增值税转型后的财政收入缺口，要加大税费改革力度，适时开征燃油税、社会保障税、遗产税、环境保护税、资本利得税等，促进财政收入增长。

　　第二，中央和地方财政关系的协调问题。在我国目前的分税制体系中，营业税是地方财政收入的主要来源。增值税转型后，征收范围扩大到第三产业，势必挤占其原来交纳的营业税，导致地方税收收入的减少。由此带来两方面的问题，一是地方利益受到一定影响，二是对现行的国税、地税部门的征税范围形成冲击。为此，要妥善处理增值税转型后中央和地方的财政利益关系，为保证地方财政收入不受大的影响，可考虑适当调高增值税地方分享的比例，由目前的25%调高至30%—35%，此外，要加强地方税体系的建设，确立新的地方税主体税种。

　　第三，对资金需求和劳动就业的压力。消费型增值税有利于资金密集型企业和技术密集型企业的发展，相对不利于劳动密集型企业的发展，推行消费型增值税将对我国的资金需求和劳动就业造成压力。为此，要加快建立健全社会主义市场经济体制和现代企业制度，进一步确立企业的微观经济主体资格，使企业投资预算约束逐步得到强化，以此遏止对资金需求的巨大压力，消除投资膨胀现象。对于劳动密集型企业的发展，虽然税收政策是其中一个很重要的方面，但并非决定性因素，企业发展的关键在于不断提升自己的核心竞争力，不断提高劳动生产率和自身经营管理水平。而且，实行消费型增值税，把增值税链条延伸到服务业，有利于减轻其税收负担，促进服务业的发展。国内外经济发展的实践证明，服务业是吸纳劳动力就业最多、最大的现代经济部门。因此，要通过加速国有企业改革和大力发展服务业，有效减少增值税转型带来的就业压力。

　　第四，农业和金融保险业征收增值税的问题。根据理论设想，生产型增值税转变为消费型增值税，其征收范围应涵盖包括三次产业在内的所有行业，只有这样，才能充分发挥增值税“道道征税，税不重征”的优点，但扩大征收范围必须考虑到我国目前的税收征管水平。从我国的税收征管水平来看，对于农业和金融保险业，目前不宜将其纳入增值税征收范围之内。（1）对农业的征税问题。世界各国对农业征税的处理方式不同，有的国家将农业纳入了增值税征收范围，有的国家因为农业生产组织状况较差、账薄记录不全而将其排除在增值税征收范围之外。从理论上分析，要对农业征收增值税，应该符合两个基本条件：一是农业的市场化货币化程度较高，二是农业生产采用了全面、准确的会计核算和账薄记录。从我国的实际情况来看，这两个条件并不满足，因而，目前还不具备对我国农业征收增值税的条件。（2）对金融保险业的征税问题。从国际经验来看，由于金融保险业在国家经济生活中的特殊作用，大多数国家把金融保险业排除在增值税的征收范围之外。从我国税收征管的现状来看，由于金融保险业涉及企业数目多，税额抵扣管理的难度大，因而，目前不宜对金融保险业征收增值税，征收营业税较为合适。

　　第五，税率的设置问题。理想的增值税应是税率单一化的，并且尽可能没有减免税的优惠，而我国目前增值税率有一般纳税人的17%、13%和0三档，小规模纳税人的6%、4%两档，还有为数众多的税收减免优惠政策。这一点不符合增值税的税收中性原则，造成了税收抵扣链条的中断和抵扣的不充分。因此，增值税转型后，宜实行单一税率。考虑到转型后税基减少带来的税收收入减少，可以适当提高增值税的税率。此外，尽可能取消增值税的减免，对确需税收政策扶持的纳税人，代之以所得税政策优惠或采取“先征后退”、“即征即退”等办法。

　　第六，小规模纳税人征管中的问题。按照我国现行《增值税暂行条例实施细则》规定的小规模纳税人的标准衡量，小规模纳税人在所有增值税纳税人中占有80%—90%的比例，对其征管是否顺畅，直接关系到现行增值税制能否顺利转型。目前，对小规模增值税纳税人征管中存在三个突出的问题：（1）小规模纳税人的起征点偏低。根据我国现行增值税的起征点，月销售货物600-2000元就要缴纳增值税。考虑一个从事商业零售的小贩，以月销售额上限2000元计算，若毛利率为15%，月毛利只有300元，相当于一个中等收入城市的最低生活保障金的标准，对如此低的收入还要征税，显然不太合理。（2）小规模纳税人税负较重。增值税小规模纳税人的征收率，工业企业为6%，商业企业为4%，表面上看，低于一般纳税人17%、13%的征收率，但由于小规模纳税人的进项税额不能抵扣，因此，其税负实际上重于一般纳税人。测算可知，当小规模纳税户销售利润率等于35.3%（工业企业）或23.5%（商业企业）时，二者税负才相等；当销售利润率低于35.3%或23.5%时，小规模纳税人税负重于一般纳税人。随着社会化大生产的发展和平均利润率的不断下降， 销售利润率能达到35.3%或23.5%的小规模企业很少，因而，较一般纳税人而言，小规模纳税人的税负较重，客观上造成了小规模企业大量偷逃税款。（3）对小规模纳税人使用增值税专用发票的规定不合理。现行增值税制度规定，小规模纳税人不得使用增值税专用发票，经营上确需开具增值税专用发票的，由税务机关代开，而且只能按征收率填开应纳税额。这造成了购货方因不能足额抵扣进项税额而不愿购买小规模纳税人的货物，使小规模纳税人在市场竞争中处于不利地位。

　　对此，提出以下政策建议：（1）合理界定小规模纳税人的起征点。对按家庭赡养和抚养人口平均的净收入低于当地城镇居民最低生产保障金的小规模纳税户，可不再征收增值税。按毛利率15%和当地最低生活保障金300元计算，小规模纳税人增值税的起征点要由现在的月销售额600—2000元调整为2000元以上。（2）合理界定小规模纳税人的税负率。根据调查，我国目前工业一般纳税人的实际税负为3.79%，其中最高的电力企业为5.4%，最低的服装业为3.41%，综合考虑，工业小规模纳税人的税负率不宜超过4%，商业小规模纳税人的税负率宜控制在2%.（3）放宽开具增值税专用发票的限制。按照1994年税制改革时的设计，小规模纳税人6%、4%的征收率是一般纳税人17%的法定税率扣除进项税额之后的简易征收率，两者的税负实质上是相同的。因此，可以对小规模纳税人按简易征收率征税，但按17%或13%的税率开具发票，这样做，能够使购货方足额抵扣进项税额，保持了增值税抵扣链条的完整性，也有利于消除小规模纳税人在市场竞争中的不利地位，促进所有增值税纳税人的公开、公平、公正竞争。

　　第七，以票管税问题。我国目前在增值税管理中采用的是“以票管税”的办法，实行起来较为简便，但在实施过程中却产生了大量伪造、虚开和倒卖增值税专用发票的案件，造成了国家税款的大量流失，严重干扰了正常的市场经济秩序。出现这种现象的原因主要在于地方保护主义和少数税务干部执法不力。有的地方出于保护本地企业和地方经济发展的狭隘目的，不按税法规定依法征税，而是采取从低定率征收和包税的做法，企业开具税款的多少和其应纳税款无关，给企业伪造、虚开增值税专用发票提供了犯罪空间；有的地方公然纵容不法分子注册成立皮包公司从事犯罪活动；有的地方的税务干部和不法分子相互勾结，共同参与违法犯罪活动。此外，单纯强调“以票管税”而忽视了其它征管方式的运用也是一个重要原因。因此，要按照依法治税的要求，注重运用信息技术手段，充分发挥金税工程“杀手锏”的作用，变“以票管税”为账簿、发票、实物相结合的综合管理方式，加强对增值税专用发票的管理，整顿和规范税收秩序，给增值税转型创造一个良好的环境。

　　参考文献：

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　　[2]潘明星。中国税制[M].大连：东北财经大学出版社，1999.