分税制存在的问题与对策

　　［摘要］分税制的实施表现出一系列的积极效应，但同时也突出地存在着地方财政尤其是县乡财政困难、地区间财政能力差距日趋扩大等问题，根据建立适应社会主义市场经济需要的公共财政的要求，进一步完善分税制财政体制的设想是转变政府职能，实行四级政府的运行结构，明确各级政府的事权与财政支出范围，逐步建立规范化的财政转移支付制度。

　　［关键词］分税制；事权；财权；转移支付制度

　　一、引言

　　适应市场经济发展的需要，在借鉴市场经济国家成功经验并充分考虑国情的基础上，我国于1994年进行了分税制财政体制改革。其后，从1995年开始我国又对政府间财政转移支付制度进行了改革，逐步建立了较为规范的政府间财政转移支付体系，加之2002年的所得税收入分享改革，我国基本上建立起了适应社会主义市场经济要求的财政体制框架。这是我国建国以来政府间财政关系方面涉及范围最广、调整力度最强、影响最为深远的重大制度创新。

　　经过九年多的运行，分税制财政体制表现出了一系列的积极效应，如规范了政府间财政分配关系、建立了财政收入稳定增长机制、规范了财政收入分配秩序、提高了地方政府的征税努力程度、提高了中央本级收入占总财政收入的比重、强化了各地区对中央财政的依赖度、转移支付力度逐步加大、转移支付结构渐趋合理等等。

　　与此同时，地方财政尤其是县乡财政困难、地区间财政能力差距日趋扩大也暴露出了分税制财政体制所存在的一些主要问题。本文将对分税制财政体制存在的主要问题进行深入剖析，并提出进一步完善分税制财政体制的基本构想。

　　二、分税制财政体制在运行中所表现出的主要问题

　　地方财政尤其是县乡财政困难、地区间财政能力差距日趋扩大是当前财政运行中的两大突出问题，这两大问题暴露出了现行分税制财政体制的某些缺陷。

　　（一）地方财政收入快速增长与基层财政困难

　　1994年我国分税制财政体制改革后，地方财政收入快速增长。1994年地方财政本级收入为2311.6亿元，到2002年地方财政本级收入达到8524亿元，2002年为1994年的3.69倍，年均递增17.9%；1994年地方财政总收入（地方本级收入+中央补助）为4700.7亿元，到2002年地方财政总收入达到15886亿元，2002年为1994年的3.38倍，年均递增16.5%.但与此同时，许多地方县乡政府的财政困难却与日俱增，工资欠发普遍化、赤字规模不断扩大、实际债务负担沉重、财政风险日渐膨胀。全国2470个县级单位，40%以上是赤字，县级不能发债券，只好通过其它途径借债或拖欠工资。河北省在1998年以前累计欠公教人员工资9.66亿元的基础上，1999年当年欠发3.41亿元，2000年1-8月新欠4.33亿元，共欠17.2亿元。2000年底，安徽省有30多个县拖欠工资，累计拖欠工资总额14.4亿元。乡村级财政更为困难，有人估计，平均每个乡有400万赤字，全国4万多个乡就有赤字1776亿。平均每个村20万赤字，村级就有1483亿赤字。乡村两级财政赤字达3259亿。

　　为什么在地方财政收入大幅度增长的同时基层财政却越来越困难？从财政体制的角度来看，有如下两方面的重要原因：

　　1.财权与事权划分的不对称，加剧了基层财政困难。目前，分税制财政体制对于省、市、县分别有哪些财权，应对哪些事权负责，并没有做出明确规定，各级之间扯皮很多。在体制运行的过程中，这些问题对于地方财政运转所带来的不良影响日渐突出。一方面，省、市级政府不断加大了对财政资金的集中力度，省级政府所集中的资金从1994年的16.8%提高到2000年的28.8%，年均提高两个百分点，市一级政府同样也在想方设法提高集中程度。2000年地方财政净结余134亿元，而县、乡财政赤字增加。这说明实际上财力在向省、市集中；另一方面，一些基本事权却有所下移，县、乡两级政府仍一直要提供义务教育、区域内基础设施建设、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方性公共物品，还要在一定程度上支持地方经济发展，而且县、乡两级政府所要履行的事权，大多刚性强、欠账多，所需支出基数大、增长也快，无法压缩。比如，九年制义务教育，该项支出有法律依据，而且由于人口规模扩大较快和相关支出因价格上升较快，所需资金膨胀更快，主要发生在县、乡两级财政。再如基础设施建设，县级行政区域内长期以来农村各类基础设施严重不足，欠账累累，而农村工业化、城市化进程又要求配套完善基础设施， 对县级政府来说这是非常沉重的负担。另外，省以下地方政府还要承担一些没有事前界定清楚的事权，比如社会保障，1994年推出分税制时，该项事权没有界定在多大程度上由省以下政府特别是县级政府来承担，现在实际上却要求地方政府负责。总之，由于分税制财政体制在财权与事权划分方面近几年并没有取得明显进展，财权划分与事权划分出现了背离的格局，这在很大程度上加剧了基层政府的财政困难。

　　2.政府层次过多，基层政府缺乏主体税种。我国实行五级半政府管理结构层次。第一级是中央政府；第二级是31个省、自治区和直辖市（不包括香港、澳门和台湾地区）；第三级是331个地级行政单位；第四级是2109个县级行政单位；第五级是44741个乡镇级行政单位。从80年代以来，又专门设置了16个计划单列市，相当于副省级单位。因此，中国实行的是世界上独有的五级半政府层次。与世界上任何一个大国相比，这一行政特征使得中国不仅形成了中央与地方之间的复杂关系，而且还在同一省区内形成了上一级政府与下一级政府之间的复杂关系，这对于建立适应分布于广大区域的、条件差异显著的、多级政府层次的并统一在同一个政治体制框架下的财政体制带来了极大的难度。例如，我国政府层次比其他大国多出两级，如何在五级半政府之间划分财政收入，确定财政支出结构，在世界上几乎没有先例可言，其难度之大是显而易见的。现行分税制财政体制只能走共享收入的道路，1994年分税制财政体制改革将增值税、资源税和证券交易税作为共享税，从2002年起又将企业所得税和个人所得税作为共享税，这样，数得着的大的税种已经全部共享，在过渡状态下这是一种策略性选择，但从长期来看，不利于分税制财政体制基本框架的稳定。我国省以下的分税制财政体制更是五花八门，各地不一，有的安排了复杂易变的分享，有的则干脆实行包干制，总体而言，“讨价还价”色彩浓重，与分税制有较大的距离。近年来，地方财政困难的加剧，在一定程度上正是由于政府层次过多、地方政府缺乏主体税种所导致的。

　　当然，地方财政困难还有许多其他原因。例如，尽管近两年来调升工资时中央加大了专项转移支付，但是按统一标准不断提高工资确实加大了基层财政压力。另外，一些法律以至政府行政规定，对财政支出提出了硬性要求，规定对相关领域的投入应高于经常性财政收入增长，不仅使财政支出刚性增长，而且肢解了财政职能，与《预算法》存在一定的抵触。

　　（二）地区间财政能力差距日益扩大

　　分税制财政体制改革以后，虽然中央政府不断加大了对地方政府的转移支付力度，但与财政包干体制下相比，地区间财政能力差距表现出日益扩大的趋势，如表1所示。

　　分税制财政体制改革以后地区间财政能力差距的扩大主要是由于我国现行的转移支付资金分配不科学、不公平，没能有效发挥均衡地区间财政能力差异的作用。主要表现为：第一，维持既得利益。税收返还和体制上解（补助）的数额由基数法来确定，专项拨款有不少也变成了用基数法分配，只能增不能减，基数中包含了过去体制中的不合理因素，而且在逐年滚动的过程中，不合理因素继续扩大；第二，分配透明度不高。各种补助分配缺乏科学依据，要么根据基数法，要么根据主观判断，具有较大随意性，常常是按“跑得勤、叫得响、出的配套资金比例大”为原则分配，一度使财政“均等化”变成了“差距化”。第三，过渡期转移支付不足。这种补助考虑了一定的因素按公式分配，真正具有均衡拨款的性质，但受以上转移支付方式限制，实施力度很小。1995年它仅占整个转移支付额的0.83%，到2001年它也仅占整个转移支付总额的2.29%.同时，分配办法的合理性和科学性还有待进一步提高。

　　三、进一步完善分税制财政体制的基本构想

　　根据分税制财政体制在运行中所暴露出的问题和建立适应社会主义市场经济需要的公共财政体制的要求，进一步完善分税制财政体制应从如下几个方面着手：

　　（一）按照公共财政体制的要求转变政府职能

　　建立公共财政和进一步完善分税制财政体制都要求必须转变政府职能。转变政府职能是界定各级政府事权和财政支出范围的基础。在市场经济条件下，政府该干什么，不该干什么，必须界定清楚。凡是市场机制能够解决的问题，政府就不要介入，不要“越位”；对满足社会需要而必须提供的公共服务，政府则要积极介入，不能“缺位”。在市场经济条件下，政府的职能和公共财政的核心是满足社会公共需要，其涵盖的范围主要有：1.行政管理、国防、外交、治安、立法、司法、监察等国家安全事项和政权建设；2.教育、科技、农业、文化、体育、公共卫生、社会保障、救灾救济、扶贫等公共事业发展。3.水利、交通、能源、市政建设、环保、生态等公益性基础设施建设；4.对经济运行进行必要的宏观调控等等。

　　我们应依据这一基本框架，对政府职能加以明确界定，并以法律的形式加以规范化，为完善分税制财政体制奠定基础。

　　（二）按照宪法规定实行四级政府运行结构

　　《中华人民共和国宪法》第三十条规定，中国实行四级政府结构制度框架，即：中央；省（自治区、直辖市）；自治州、县、自治县、市；乡、民族乡、镇。其中直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。但如上文所述，我国实际上运行的是五级半的政府结构层次。从国际比较看，中国是世界上政府结构层次最多、最复杂的国家，这为在不同级政府之间分权、分税造成了极大的难度。从向市场经济转型看，按宪法规定的四级政府运行结构是中国政府体制改革的基本方向。因此，我们建议实行中央、省区、市县、乡镇四级政府运行结构；撤销计划单列市编制，恢复省辖市编制，一律归省区管理，中央不再直接管理；取消地区行署级编制；各城市按特大、大、中、小分类，除直辖市外，一律划为市级，不再划分副省级市、地级市和县级市。实行四级政府结构既符合中国国情，也符合宪法的原则，从而有利于建立和完善现代分税制财政体制。

　　（三）明确界定各级政府的事权与财政支出范围

　　在明确界定政府职能的基础上，应该对各级政府的事权加以明确的划分，分清哪些事权由哪级政府独立承担，哪些事权由哪几级政府共同承担。总的原则是，属于全国性共同事务的事权，应由中央政府决策、承担和管理；属于地方性共同事务的事权，应由地方政府在中央统一政策许可范围内自行决策和承担，划归地方政府管理。

　　此外，由于地方各级政府的地位与作用各不同，使各级政府财政具有不同的功能与特点。因此，除了对中央政府与地方政府间的事权和财政支出范围进行界定之外，还要对地方各级政府的事权和财政支出范围进行划分。除一些保障本级政权正常运转的共同性支出外，省级政府财政还要承担全省的区域性安全支出，如武警、警察支出；全省重点基础设施建设支出以及外溢性较强的跨地区基础设施建设支出；全省的重点科研项目及大专院校的教育科研支出等方面。市（地、州）级政府财政的重点应当是本区域内的重点基础设施及一些跨县的基础设施；本区域的中等和初级教育及应用性科研项目的开发等等。县级政府财政的重点应当是本区域内的基础设施及初级教育支出。

　　以上划分只是一个粗线条的概括，各级政府间事权及财政支出范围的界定要与我国政治和行政管理体制改革方案相配套，在明确各级政府事权及财政支出范围的基础上，以法律的形式加以规范。只有这样，才能为规范分税制财政体制提供必不可少的基本条件。

　　（四）合理配置税种，明确划分各级政府的财权

　　从长远来看，在分税制财政体制下，各级政府应该拥有独立的财权，大宗、稳定的税源。根据目前的情况，我们建议：

　　1.赋予地方必要的征税权，逐步取消预算外资金。地方应该具有相对独立的财权，中央应赋予地方（主要是省级）必要的征税权，允许开辟地方税种和税源，作为权力制约，必须上报国务院及财政部批准。同时取消地方政府和事业单位的预算外资金，将其纳入正税范围，中央可以不收上来，但要统一标准，正式划入地方税，列入地方财政收支预算计划，接受本级人民代表大会审议、批准和监督。

　　2.开征不动产税，作为地方财政收入。中国房地产业的迅速发展以及居民个人不动产财富的急剧增加，都为开征不动产税和财产税提供了相当大的潜力。不动产税可作为地方的重要税收收入来源。地方政府可根据本地实际情况制定征收范围和征收标准，并上报财政部和国家税务总局审批。

　　3.将排污费改为排污税，作为地方财政收入。建议授权地方政府根据本地区的实际情况制定地方排污税征收范围和征收标准，作为地方专项税收，列入政府治理环境污染专项费用。

　　4 在全国范围内开征社会保障税，作为中央财政收入。建立和完善全社会范围的社会保障体制是中央政府的一项基本任务。征收社会保障税是各国政府通常的做法，而我国还没有实行社会保障税。实际上我国实行的是社会保障费，但征收十分分散，而且各地人均支出标准差异甚大，不利于公平分配。建议将分散在各部门的社会保障费（退休费）改为对城市不同所有制职工（包括个体工商业户）实施社会保障制度，并通过相应的《社会保障法》，由国税局进行强制性征收，作为中央专有收入，并将现在由各级地方政府所承担的社会保障职能划归中央政府。

　　（五）逐步建立规范化的财政转移支付制度

　　在我国建立规范化的财政转移支付制度，应有分析的借鉴市场经济国家的成功经验，并充分考虑我国的具体国情。规范化财政转移支付制度的基本框架应包括如下内容：规范化转移支付应采取纵向与横向转移支付相结合的模式；应采取一般性转移支付、专项转移支付和特殊性转移支付相结合的形式；用“因素法”逐步取代“基数法”来核算转移支付数额。

　　建立规范转移支付制度是一个长期的、渐进的过程。近期可对现行的转移支付制度做如下调整：

　　1.简化转移支付形式。我国现行转移支付制度中，属于一般性转移支付的有税收返还、体制补助、结算补助及部分其他补助等多种形式；另外，我国转移支付的一大特色是政府间转移支付资金“双向流动”并存，既有“自上而下”的各项补助，又有“自下而上”的各种上解。转移支付形式过于繁杂，不够规范。可考虑简化转移支付形式，将体制补助、体制上解、结算补助中的定额结算部分、固定数额的专项上解并入税收返还。通过归并，中央财政可减少税收增量返还；同时，中央财政可减少对体制上解地区（一般是财力较充裕的地区）的税收增量返还，增加对体制补助地区（通常是财力较薄弱地区）的税收增量返还，在某种程度上达到调节地区间财政能力差异的目的。

　　2.加大过渡期转移支付力度，明确过渡期转移支付的规模。过渡期转移支付的规模虽然逐年递增，但数额仍然过小。明确过渡期转移支付规模有两种选择：一是以现有过渡期转移支付总额为基数，按固定数额逐年递增；二是按照一定比例与中央集中“两税”增量挂钩。相对而言，第二种办法比较有弹性，中央集中增量愈多，宏观调控能力愈强，用于地区财力均衡的力度愈大，既符合能力原则，又体现（地方）贡献与受益对称原则。

　　3.加强对专项拨款的管理。（1）控制总量。今后几年的专项拨款，总量规模不要再继续增加，应维持现有的水平；（2）优化结构。对现行的专项拨款应进行清理整顿：属于中央政府事权以及中央事权委托地方承担的专项拨款，今后应继续安排；对属于中央和地方共同事权，按照各自负担的比例分别承担的专项拨款，今后继续安排；对属于地方事权的，应由地方安排财政支出，中央财政不再安排专项拨款；按照政策、制度规定已补到位或已到原定补助期限的专项拨款，坚持取消，不再安排；对一次性的带照顾性质的专项拨款，不利于中央与地方事权的明确划分，不再安排；（3）确保重点。在坚持总量规模不再增加的基础上，对优化专项拨款结构所节省下来的资金，要投入到国家重点支持的项目上去。继续稳定对义务教育、农业科技产业化、救灾等方面的投入，确保粮棉补贴支出和下岗职工基本生活费补助等社会保障类支出，加大对支援西部经济不发达地区、天然林保护工程等资金投入；（4）规范管理。逐步引入因素法来分配专项拨款并且对专项拨款的使用建立严格、有效的监督体系。

　　4.将加快转移支付制度改革与解决当前财政运行中的突出问题结合起来。在当前情况下，应将转移支付制度改革与解决地方财政困难的问题结合起来。在一般性转移支付还不可能全面引入因素法的情况下，应率先将地方政府的基本行政经费和教育经费作为基本因素引入一般性转移支付，保证地方政权的顺利运转。

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