关于统一城乡税制的探讨

　　〔摘　要〕农村费改税试点减轻了农民负担，促进了农业的发展，也出现了新的问题。完善农村费改税必须进一步改革财政、税收体制，取消农业税，在农村开征增值税、消费税、个人所得税，实现城乡税制一致。

　　〔关键词〕费改税；统一税制；农业税

　　近几年来，农村进行费改税的试点工作，从试点情况看，取得了稳定农业、减轻农民负担的显著效果，但也有不完善之处。要真正解决农村乱收费现象，还必须在进一步改革财政、税收体制上下功夫。本文试就统一城乡税制问题做一些探讨。

　　一、农村费税改革的成效和出现的问题

　　目前试点上的费税改革大多数是采取规范筹资行为来减轻农民负担，方式有三种：一是“税费合一”，即将目前的农业税和村提留及乡统筹费合并为统一的税，按合理的税率，向农民一并征收。二是将目前对农民收取的村提留和乡统筹费改为“农村公益事业税”，作为地方税种纳入乡级财政的预算管理，现行的农业税继续保留并不断完善。三是既收税又收费。农业税和农业特产税合并，同时收取一些公益事业费，但规范了收费项目，并制定收费标准的上限。实践证明，凡经过改革试点的单位，都减轻了农民负担，保护了农民合法权益，主要体现在：其一，切实减轻了农民负担。如湖南津市2000年农民费税负担比1998年减少1937万元，减幅为49%，2001年减少2109万元，减幅为54%.其二，初步理顺了国家与农民的分配关系，变不规范收费行为为规范行为。如有些试点单位将“五统筹”取消而提高了农业税的税率，使收费行为更加规范。其三，有利于农村公益事业的发展，便于集中财力办一些公益事业。群众急需要办之事，仍可以在不超过上限的前提下，经村民委员会表决通过收费兴办。

　　但费税改革过程中仍出现了一些不容忽视的问题：

　　1 因偷税、漏税农民违法的案件将增加。将各种收费项目合并成税后，税率会提高，贫困户会纳税困难。按税法规定，欠税的要交滞纳金、罚款，偷税、抗税属违法，要负经济与刑事责任，农村居民本来法制观念、纳税意识就不怎么强，弄不好会增加犯罪违法的可能性。

　　2 财政缺口更加加大。从地域划分，我国东部乡村比较富裕，财政收入情况较好，中西部地区乡村，特别是有些少数民族地区县、乡村财政状况一般均不太好。改革后，由于“三提五统”的取消和税费项目的减少，导致乡村财政收入进一步减少，而开支都是刚性的，且这些开支如五保户赡养，计划生育，民兵训练，乡镇道路建设都转移到乡镇政府的预算开支中，加剧了乡级财政收支的不平衡的矛盾，乡级财政不平衡，又会将负担转移到县财政。就拿津市来说，1998年镇乡财政总收入为4283万元，改革后的2001年乡、村两级总收入为1908万元，而测算的硬支出达2600万元，收支硬缺口692万元，相当于当年收入的36.2%.一般乡村两级无其他弥补财政收支缺口的手段，只得举债度日。

　　3 会拉大发达地区与贫困地区的差距。贫困地区的农村往往超生现象严重，交通基础设施差，水利设施失修，教育落后，地方病情多，过去维持这部分公益事业的资金主要来源于乡、村两级政府提留、统筹和农村劳动积累工及义务工，费改税后的县、乡（镇）财政基本上是“吃饭财政”，没有可能投入大量财力来兴办这些公益事业，资金来源主要靠“一事一议”来解决。发达地区财力足，村民也富裕，资金有一定保证，欠发达地区、贫困地区乡财力弱，农民也比较贫困，这样愈来愈拉大的距离，发达地区愈发达，贫穷地区愈贫穷。

　　4 费改税后增加了征税成本。为了加强税收征管，试点单位采取增设农税员的办法，组建农税队，每村一人，这样就能及时了解税收动态，规范征税行为，但无疑也增加了征税成本。本来收入就不能满足支出的需要，又增人增事，开支就更大了，财政收支不是愈难平衡？

　　5 “一事一议”制容易产生以支定收，减负后反弹又增负。按现在有些试点单位的做法，某些收费可以规定上限由村民委员会表决，一事一议，村作为最基层的组织要办的事很多，既然可以一事一议收取费用，如果要办的事多，那就多议几次，就可能会突破收费上限，弄不好，就会增加农民负担。

　　6 田园荒废的现象没有根本杜绝。由于收税是按田和人头收费，“一事一议”，如防汛抗洪按承包的田土面积来算的，加之农药、化肥成本高，一些贫瘠的田土，耕种亏本，一些农村费改税后，普遍提高了农业税税率，增加了承包户的负担。农民只得弃农打工，弃农经商，田园荒废，如安徽青阳县的曾抛荒达1.2万亩。

　　二、费税改革过程中出现问题的原因

　　费税改革前农民负担过重，费税改革后乡镇财政收支缺口加大，农村公益事业难办，问题的症结在什么地方呢？主要是三方面的原因：

　　1 贫困地区多，农民收入少。中西部地区的农村有盈利的企业太少，农产品商品率低，不能提供足够的税源，致使财政收入不多。而经济体制改革后形势逼人，农村建设、公益事业增加，财政收入入不敷出，只得靠乱收费、乱罚款、乱摊派来维持日益增加乡、村支出。费改税后可以减轻农民负担，但并不能真正解决财政收支平衡问题。

　　2 财政分配体制不完善。1994年我国进行财政体制改革，实行了分税制，在划分中央和地方政府事权的基础上，按税种划分各级政府财政收入，它包括分税、分权、分征、分管等方面内容。毫无疑问，这种改革方向是正确的，它有利于理顺并规范各级政府的财政分配关系，有利于调动中央和地方两个方面的积极性，提高了中央财政收入占全国财政收入的比重；有利于中央对老、少、边、穷地区的财政支援。但改革9年来，实际运行的结果也的确出现了一些需要完善和改进的地方，如老、少、边、穷地区与发达地区的差距在扩大，三乱现象严重，农民负担过重，这实际上是由县及县以下政府未能真正实现财权与事权相统一的结果，有办事权，却无相应的财政收入，本应由财政支出解决的问题，由于没有资金来源要么停办，要么摊派。停办影响政绩，摊派加重了农民负担，政府左右为难。

　　3 城乡税制在设计上不统一。由于我国在税制上城乡差异较大，因而出现城乡居民税负不均的现象，相对而言，农民税负占收入的比重要比城市居民高。就以现在开征的农业税来说，从理论上讲农民占用了土地，从事农业生产，取得了农业收入，应该交纳农业税，但它与城市开征的税种比却有许多的不同：其一，增值税、营业税是以增值额和营业额为课税对象的，而农业税以总收益即农产品收获量而不是以农产品的销售收入征税，在工商企业如果没有销售额，营业额就不征税，而农民哪怕未出售任何农产品也得交税。其二，从性质上，不少学者把农业税归于收益课税，但他与典型的工商企业的收益课税也不同，工商企业所得税是对剔除成本费用后的纯收入征税，而农业税却是对农业总收入课税，不扣除成本。其三，工商企业的税收一般是按实际发生额如销售额，应税所得额征税，而农业税是按常年产量征税，一般情况下，减产不减税，增产不增税。这实际是包税制。其四，再与个人所得税比较，现在实行的个人所得税尽管有待进一步完善，但它还是扣除了800元的基数后征税（工资薪金所得），就是个体工商户纳的税也是扣除成本，对城镇居民考虑了他们的基本生活费用，为什么对农民就不应该考虑一下它们的基本生活费用和生产成本呢？城乡居民同为国民，在税收上待遇却差异较大，如此看来我国早期制定的农业税制已显得有些不合时宜，需要改革。

　　三、统一城乡税制，实现税负基本公平

　　我国是个农业大国，也是世界上为数不多开征农业税的国家，开征农业税后，城市、农村税制不同，居民税负有较大差别，欲想真正实现税负公平，就应该创造条件，统一城乡税制。

　　1 统一城乡税制，城乡同税种。

　　（1）取消农业税和农业特产税。农业税改革把屠宰税、“三提五统”取消，但同时提高了农业税的税率，大约都维持在7%左右，改革前后的“三提五统”，农民的负担大体上是“人田各半”，改革后大多采用按田土面积计征。相比之下，从事非农业生产的农民税负较轻，从事农业生产的农民税负较重。在“代金制”的条件下，农民负担就更重，代金制以政府制定的粮食保护价收购计算的，而市场价要低于“保护价”，据安徽青阳县干部反映，改革前农民卖100斤粮食就能缴纳57元的农业税，而改革后农民如果用早稻交57元农业税，需169斤，不种早稻又无其他什么作物好种，所以出现了“抛荒”。农业特产税是“据实征收”的，但由于市场价格波动大，会计核算资料又不健全，征收的成本高，有些地方改变征收环节只在生产环节征收，并提高了税率，这样做是将所有的农业特产税直接由农民交纳，销售环节反而不纳税这显然不合理，故建议取消农业税和农业特产税，在农业生产环节上一律免税，农产品不上市不征税，这样有利于发展农业生产，杜绝“抛荒”。

　　（2）开征消费税和增值税。取消农业税和农业特产税后，在销售环节开征消费税和增值税，将税收负担转移到消费者，在具体设计税率时可以区别对待，对原粮、棉花、食油销售的增值税实行低税率，这不加重城镇居民基本生活负担，对餐饮业可分级课征，高档消费从高计征，中低档消费从低计征，销售烟叶、酿酒用的粮食，可以考虑开征消费税。原来只规定卷烟、烟丝等征收消费税，税收大多体现在工业生产和流通环节，没有体现在原料生产环节，没有充分体现农民的贡献。

　　（3）开征个人所得税。针对近年来农村少数专业户收入奇高的现象，在农村也应比照城市开征个人所得税，达到征税标准的征收个人所得税，达不到标准的，免交个人所得税。改革后的农村税制至少可以体现如下好处：第一，减轻农民负担。如不销售没有现金收入者，就不必去借钱交税。第二，增加了财政收入，据专家预测每年有3000亿斤粮食进入流通领域，农林特产绝大部分进入流通领域，税源比较充实，财政收入会增加；第三，有利于降低征税成本。改革后只在销售环节征税，就不要每村设一个税管员，这样可以节约征税成本；第三，可有效防止良田抛荒现象。征税范围从生产环节转移到消费环节和流通环节后，种粮越多不见得就越吃亏，不种粮、靠买粮吃的农民也占不了便宜，这样，可有效地防止良田抛荒现象的再现；第四，可防止农村两级分化现象过分突出。个人所得税的开征，即增加了税源又可防止贫富差距过大。

　　2 统一城乡税制的环境和条件。农村费改税是一项系统工程，不是单从哪一方面入手就可以解决的，而要从有关方面同时进行：

　　（1）完善转移支付制度。1994年的分税制改革的总趋向是财力向中央集中，县、乡级财政支付能力在缩小。农业税是属于地方财政收入，而消费税是中央财政收入，增值税是中央和地方共享收入。农业税取消，改征增值税和消费税后，乡财政就没有来源，乡级财政的收入主要靠上级的转移支付来保证。这就要求要测算好乡级财政支出，按照现有的“分级管理、逐级转移”的原则进一步完善中央对省、省对县、县对乡的转移支付制度，确保乡政权的正常运行。

　　（2）调整县、乡财政支出范围。基层财政的财权与事权不统一，事权大于财权，留下大量硬缺口。从目前乡政府的事权中把属于公共财政部分的开支上划，把属集体经济组织的事权下放，如义务教育经费应上划给县级财政，民兵训练属国防性质的开支，也应列入中央政府军费预算。而属于村组织的一些公共福利事业应由村民委员会通过“一事一议”来解决，不要列入财政开支范围。

　　（3）调整现有的税务机构，加强税收的征管力度。农业税取消后，县、乡的地方税务局的工作量将会大大减少，可以考虑将县及县以下国税与地税机构合并，统一管理，统一征收。同时要加大税法宣传力度，在农村普及税法教育，查处恶性偷税抗税事件，确保税收及时足额入库。

　　（4）改进现有的对乡政府干部考核办法。政绩是干部晋升的主要条件，有些干部为了出政绩，不顾客观条件的许可，搞一些政绩工程、形象工程，这些工程对发展当地农业、改善人民生活、增加农民收入并无直接的效果。新闻媒体披露的换一个乡党委书记搞一个开发区，换一个乡长又搞一个农贸市场，这种现象并不少见，结果是开发商得利润，领导干部得“政绩”，农民得“债务”，此风不可长。为官一任，造福一方，应该老老实实为当地农民办实事，帮助农民提高生产经营技术，脱贫致富。为当地农民没有带来实惠，大量增加农民负担的干部不得提拔重用。

　　任何事物的发展都有一个过程，农村费改税工作也处于试点阶段，统一城乡税制更需要比较长的过程，它涉及到现行税法制度的修改，应该是有计划有步骤的积极、稳妥地推行，切不可匆忙行事，带来不必要的混乱。

　　〔参考文献〕

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　　〔2〕王　勇。对我国农村税费制度改革的思考[J].财政研究2003，（2）：

　　〔3〕高培勇。“费改税”经济学界如是说[M].北京：经济科学出版社，1999.