加强集贸市场税收管理的调查与思考

　　集贸市场一直是税收管理的一大难点，多年来，各级税务部门积极采取措施，不断改进管理手段和管理方式，初步建立起一套适应集贸市场特点的税收管理机制。但由于比较复杂的原因，仍存在一些不容忽视的问题。进一步规范集贸市场税收管理，对于维护社会稳定，鼓励公平竞争，推进依法治税，具有重要的现实意义。为此，在对河北省集贸市场调研的基础上，谈些粗浅的看法。

　　一、河北省集贸市场的总体概况和主要特点

　　（一）总体概况

　　改革开放20多年来，河北省集贸市场经历了一个从无到有，从少到多，从小到大，从露天经营到退路进店再到商场（超市）式经营的发展过程。一批大型市场的兴起，标志着北方商品集散地的形成，也标志着河北省集贸市场建设进入一个在全国相对领先的发展阶段。截至2001年底，全省共有各类集贸市场2251个，摊位503922个，从业人员约80万人，工商管理部门统计年成交额4612 403万元，税务部门统计计税营业额1940096万元。年成交额超亿元的市场252个，其成交额占全省市场成交总额的70%.全省“30大”市场中，工业消费品类市场年成交额最高169.0亿元，最低14.4亿元，农副产品类市场年成交额最高60.2亿元，最低10.6亿元，生产资料类市场年成交额最高40.0亿元，最低10.7亿元。全省百强市场年最高成交额169.0亿元，最低年成交额2.6亿元。南三条小商品批发市场、新华集贸市场、高碑店白沟市场分别以169亿元、147亿元和80亿元的年成交额雄居全省集贸市场前三位。2001年全省来自集贸市场的国税收入达51392万元，其中年纳税额在500万元～1000万元、1000万元～5000万元以上的大型集贸市场各3个，6大市场税收占全省集贸市场税收总额的1/4稍弱（见表1）。

　　（二）主要特点

　　一是集贸市场遍布城乡，辐射力强。我省集贸市场门类齐全，分布广泛，发展迅猛，区域优势明显。石家庄新华集贸中心、南三条市场和保定白沟市场辐射范围涵盖华北、东北、西北十几个省市区，已经成为中国北方著名的商品集散地。新华集贸中心、南三条市场以其雄厚的销售实力跻身于全国十大市场之列。

　　二是专业市场异军突起，蓬勃发展。各地服装、电子、中药、皮革、百货、羊绒、摩托车、建材专业市场迅速形成规模，成为县域经济的重要增长点。尤其是石家庄的服装、辛集的皮革皮衣、安国的药材、清河的羊绒、河间的线缆、安平的丝网、蠡县的皮毛、孟村的弯头等专业市场，竞争优势明显，辐射力强，知名度高，已经成为当地支柱产业。一批地域优势明显、产业带动能力强的专业特色市场成功实现转轨变型，在国际市场的占有份额不断增加。

　　三是货畅其流，产销一体，链条完整。集贸市场的繁荣带动了周边地区加工业的发展，特别是服装、箱包、皮革市场产销一体化格局的形成，打造了独特的区域优势和完整的经营链条。市场功能由交易、仓储、运输向结算、信息、加工配送、会展、外贸代理的进一步拓展，不仅带动了娱乐、宾馆、交通、通讯等传统服务业的发展，而且市场流通与旅游业、会展业、信息服务业、房地产业等新兴服务业相互融合、相互促进已成为新的亮点，进一步活跃了地方经济，推动了城市化和工业化进程。

　　四是龙头企业脱颖而出，独领风骚。经过20年的不懈努力，一些私营企业完成资本的原始积累，实力增强，管理规范，产品创新能力提高，顺利实现了由家庭经营向规模经营，由粗放经营向品牌经营的飞跃，初步抢占了市场制高点。束兰集团、西曼集团、正泰集团、三力集团等一大批私营企业已成为资产数千万、纳税数百万甚至过千万的骨干企业。

　　（三）集贸市场在各个层面对全省经济发展和社会进步的促进作用

　　1.基本层面：提供就业机会，促进社会稳定。多样化的集贸市场提供了多样化的就业机会，为不同技能的求职者创造了不同的就业岗位。我省一些集贸市场经过多年发展，在当地经济总量中已经“三分天下有其一”，甚至撑起“半壁江山”，成为支撑一方经济、富裕一方百姓、稳定一方社会的重要因素。仅2000年，全省个体私营经济共吸纳下岗职工4.7万人，其中绝大多数涌入集贸市场。激烈的市场竞争让一些优秀人才脱颖而出，跻身于企业管理者行列。在国有企业改革进程加快、全国市场化程度提高的新形势下，大力发展集贸市场，让更多的劳动者找到自己的饭碗，对于确保社会稳定，繁荣国民经济，具有重要的现实意义。

　　2.扩展层面：构筑竞争优势，推动技术创新。集贸市场是一个商品流通链条，直接带动生产和消费。某些专业市场产销一体化格局的形成，无疑将推动生产要素的优化组合，靠技术创新构筑竞争优势就成为一种必然结果。安国药材市场、白沟箱包市场的发展壮大和“龙头企业”的形成，都是竞争优势的集中显现。

　　3.递进层面：发挥辐射效应，带动区域经济。集贸市场的积极作用绝不仅局限于市场本身。一个有形的集贸市场可以带动一个有形的生产加工市场和一个无形的劳力、资金和人才市场。市场的辐射效应不仅体现在知名度和投资规模上，还体现在区域经济的调整和发展上。河北辛集皮革市场由家庭作坊到集约经营再到占领国际市场的创业过程，正是集贸市场全方位带动区域经济逐渐形成规模的发展过程。目前，该市来自个体私营经济、皮革行业的税收（国税）分别占全市国税收入的2/3和1/2.

　　二、市场建设和税收管理中存在的问题

　　河北省集贸市场起步早，规模大，数量多，但发展缓慢，管理相对落后，现代化程度不高，在市场建设和税收管理中都存在一些问题。

　　（一） 浮夸风导致了市场建设上的功利冲突

　　当前统计资料形不成完整体系，数据残缺不全，口径交叉重复，市场信号经常处于放大状态，引发一定范围内和一定程度上的浮夸歪风。标志市场规模的年销售额严重失实就是突出例证。有资料说，石家庄市新华集贸中心年销售额150亿元，税额（国税部分）2000万元左右，负担率0.13%（武汉市汉正街市场年销售额180亿元左右，税额四五千万，负担率接近0.3%）。销售额和纳税额的巨大“落差”，既意味着税收“歉收”，也意味着统计“注水”。 统计“注水”的直接原因是地方政府片面追求市场知名度和夸大政绩。直接后果是失真的信息诱发利益驱动下的决策失误，使之无视市场建设的地域化同构化趋势，片面强调市场的规模和档次，人为制造轰动效应。同时也放大了税负不公的程度，加剧了不同层次市场经营主体的心理不平衡，加大了市场管理的难度。

　　（二） 放任和规范成了市场管理的双重难题

　　多年来，集贸市场和周边地区生产、加工、储藏、销售假冒伪劣产品的问题，投机经营、缺斤少两的问题，虚假申报、偷税逃税的问题，藏污纳垢、执法壁垒的问题，一直没有彻底解决。对“放则乱，管则死”的不同结果的反复权衡，迫使各职能部门在放任和规范的双重难题中寻求折衷的办法，下不了决心，治不愈顽疾，相应的税收管理就难以到位。

　　（三） 税费的缺位与越位加重了税费博弈的放大效应

　　受市场竞争不断加剧和市场建设雷同化趋势的共同影响，商品生产、批发和零售环节的利润空间越来越小。靠薄利多销、以盈补亏战略坚守市场已经成为大多数市场经营主体的无奈选择。而各种收费“先行给付”的“硬约束”机制和税收“后发制人”的“软约束”机制之间的矛盾冲突，把税收逼上税费博弈的竞技场。对同一块蛋糕的重新分割，意味着对开发商、经营者（纳税人）、政府职能部门、物业管理者既得利益格局的重新分配。在经营者规模和收益既定的情况下，税费比率的调整实际上是此消彼长的调整。据调查，除清河羊绒市场基本无收费外，全省大部分市场均存在费挤税现象，总体说来，收费大于收税，税费之比在1∶1.3到1∶20不等（见表2）。从收费结构看，摊位费比重最大。石家庄市新华集贸中心的20个市场，由19个不同性质的开发商开发经营，开发商收取的摊位费，自定标准，数额惊人。个案调查，该贸易中心福兴阁的一个标准摊位，每年需要交纳的数十种费用合计48800元（其中摊位费40000元，占82%），而国地税征收的税款只有2300元，不及各种收费的1/20.按“保本经营法”倒推，一个标准摊位每年的营业额应在51万元以上（假定毛利率10%），缴纳增值税应在2万元以上。以此再倒推回去，该摊位的年保本营业额应在69万元以上。两次倒推的差额表明，理论上的税收增长空间和实际上的税收增长空间相差悬殊。事实上，税务部门组织的定额调整相对于个体工商户的总体负担来说，只是一种“微调”。但由于其牵动多方面的敏感神经，因而形成“放大效应”，直接引发群众上访、集体罢市。出于维护社会和市场稳定的政治考虑，地方政府一般要出面平息事态，税收定额调整的目标于是大打折扣。久而久之，集贸市场的低税负就成为一种“普遍现象”（见表3）。相对于统一的、开放的全国“无形市场”而言，分割的、封闭的、低税负的集贸市场无疑破坏了公平竞争的市场“游戏规则”，负面影响不可低估。

　　（四） 管理集约与粗放经营的矛盾加重了税收管理的两难选择

　　个体工商户是集贸市场多元化经营主体中比重最大的一个群体。个体私营经济的自身弱点决定了这一群体的粗放经营特征。而受人力、成本、效率等多种因素制约，税收管理只能停留在上门催收和委托代征相结合的“初级阶段”。南三条税务所35名征管人员、白沟分局14名征管人员分别负责7000个摊点、5246户各类纳税户的税收管理，征管力量严重不足。正是这种随意性极强的传统经营模式制约了税收监控模式的转换和现代化管理方式的介入，加剧了经营者粗放经营和管理者集约管理之间的矛盾。

　　三、进一步加强集贸市场税收管理的对策

　　（一） 调整税收定位

　　税收作为宏观经济调控的手段之一，它不是万能的。税收在市场管理中的基本定位，应当是参与市场经营者的收入分配，确保国家税收及时足额入库，并由此来规范经营者的生产经营行为。在集贸市场管理中，税务部门首先要明确定位，既不缺位也不越位，有所为有所不为。

　　（二） 更新管理理念

　　传统的税收管理理念，是一种任务统帅下的陈旧理念，其直接后果是收入形势左右征管力度。一旦收入任务大于经济税源，“税收掺水”现象就可能发生，一旦收入任务小于经济税源，疏于管理的问题就比较突出。单纯以收入总量衡量工作质量并核定经费兑现奖惩，必然助长重数量轻质量、重结果轻过程和粗放管理、简化程序的不良倾向，使税收管理脱离法制轨道。因此，必须更新管理理念。一要树立法治理念，实现由依靠行政手段管税向依靠法律治税的转变。最大限度地弱化行政权力的影响范围和程度，强化税收法律法规的约束力和覆盖面，建立规范的税收立法机制、科学的税收征管机制、有效的执法考核机制、严密的内外监控机制，把税收执法的各种行为置于法律法规的严格约束之下。二要树立质量理念，实现由注重完成任务向注重提高征管质量的转变。只有弱化任务考核，强化质量考核，把征管质量高低作为判断工作成效的主要标准，才能实现有税尽收，无税禁收。三要树立科技理念，实现由传统的手工征管向现代化征管的转变。变协商定税为电脑定税，变单一申报为多元申报，变上摊现金征收为预储税款统一划缴，提高税收征管的科技含量。

　　（三） 优化管理方式

　　总的思路是区分集贸市场的规模和类型，因地制宜，分类管理。要准确评价集贸市场的现状和问题，积极而又稳妥地搞好税收管理。一要坚持查账征收方向不动摇。有条件的市场可逐步试行税控收款机，核实征收。二要对大部分尤其是税收管理基础薄弱的集贸市场继续实行有差别的双定征收。大力推行电脑核定定额的方法，修正长期以来人工核定定额的随意性。三要实行全票制，强化以票控税，开展索票有奖和开票查询活动，促使经营者真开票，开真票。四要加大税收稽查机构对集贸市场的检查力度，经常性地开展以检查虚假账证、虚假申报、违反发票管理规定、不按规定办理税务登记证为重点的专项检查，对严重违规的“钉子户”采取强制执行措施，把大部分业户纳入正常征管的轨道，使集贸市场税收秩序明显改善。五要落实奖励制度，鼓励税案举报。六要充实集贸市场税收征管力量，对规模比较大的集贸市场有必要设立专门的征管机构（税务分局、税务所）。

　　（四） 完善制度保障

　　对此建议：一要克服市场建设的功利观念和短期行为，确立完整清晰的市场建设和市场管理思路，由政府牵头，制定集贸市场发展规划。二要进一步规范政府行为，增强市场运作的透明度，建立对开发者和经营者的约束机制和科学合理的利益分配机制，确定合理的投资回收期限，进一步清费立税，让费还税，让国家、投资者和经营者共同分割“整个蛋糕”，这是规范市场管理行为的根本出路。三要建立一个完备的服务体系，政府要在提供服务上多下功夫，让纳税人的权利得到切实的体现。四要着力培育市场主体，逐步推广市场主体法人化改造，促使市场经营户尤其是经营大户由个体经营和家族式经营向合伙制、股份合作制转型。引导经营业户向品牌商品的总代理、总经销转化，吸纳部分生产厂家和经销商进驻市场。五要调整税收政策，缩小名义税负与实际税负之间的差距，使税收执法更有操作性。随着市场竞争的不断加剧，集贸市场的利润水平持续走低，而且差别较大。建议以省市为单位，对集贸市场费用率、利润率进行调查，分行业确定有差别的增值税征收率，实行低率严管重罚，进一步公平税负。