税收信息化建设的问题及对策

　　[摘要]税收信息化建设的最根本目标就是要不断提高税收征管过程的信息化程度，充分发挥信息和网络技术在税收征管各业务环节的作用，以提高税收征管运行速度和税收管理效率。因此，税收信息化建设的重点应放在充分运用现代信息技术克服和解决税收征管过程中存在的一些突出问题上，进一步明确“以计算机网络为依托”的具体内涵，并丰富和完善税收征管模式的合理内核，从而构建信息化支持下的征管新格局。但就目前而言，我们还是应当按照统筹规划、分步实施的原则，以信息处理的集中性、及时性、准确性为基本目标，实现信息技术的广域联网，实现税务系统内各职能部门征收、管理与稽查以及与社会各相关部门的广泛联网，以达到信息共享，并实现税收信息管理系统的有效运行。

　　一、税收信息化建设过程中存在的问题分析

　　（一）税收信息化建设发展方面。

　　1.税收信息化建设发展的总体态势缓慢。经过近十年的实践，税收信息化基础设施建设虽已具备一定规模，但距离税收业务高度信息化处理的最终目标还相距甚远，税务机关内部还不能有效地利用现代信息技术，建立税源信息库，以加强税源监控；外部还不能与工商、银行、审计、海天等部门联网实现信息共享，形成 社会性的全方位、高效率的税源监控网络。

　　2.税收信息化建设发展不平衡。（1）就目前全国税收信息化建设的情况看，国税系统快于地税系统。全国国税系统计算机四级网络已基本建成，地税系统计算机二级网络建设仅初具规模。（2）发达地区快于欠发达地区。如全国统一征管软件 CTAIS已在征管改革 24个试点城市成功运行，而经济欠发达地区由于基础较差、财力窘迫，信息化建设则仍处于起步阶段。

　　（二）税收信息化建设的实践与税收信息化发展的内在要求不相适应。

　　1.贪大求洋。不少地方一味追求在硬件上上档次，致使前几年购置的设备一批批被淘汰，造成了资源的极大浪费。

　　2.重硬轻软。税务系统在全国没有一套统一的计算机应用平台，各省甚至各地市竞相开发自己的应用软件。到目前为止，全国统一的《中国税收征管信息系统（CTAIS）》还仍在试点阶段，全面推广应用还有一段时期。

　　3.认识偏差。在税收信息化建设过程中，有两种认识上的偏差值得注意。一些同志热衷于“人海战术”，认为搞税收信息化投入大、周期长，纳税人的纳税意识普遍较低，与其花费大量饱财力、物力，还不如对纳税人实行人人过失的 办法；还有一些同志认为搞税收信息化就是搭好架子、配好人员、购置微机，这些同志对税收信息化的理解还局限在“手工操作向计算机处理转变”的认识上，缺乏高度，没有认识到信息化建设是建立科学的、相互制约的现代化征管运行机制的重要途径，是实现征管高效能、高质量的重要手段。

　　（三）缺乏一个与税收信息化相适应的统一、高效的税收征管运行机制。

　　1.缺乏一套科学、有效的机构间监督机制。目前征管机构是建立在县（市）基础上征、管、查的低层次分离，虽然取消了专管员管户制度，对基层征管机构进行了收缩、撤并，但集征、管、查于一体的全职能基层征收机构仍偏多。由于基层权力过于集中，不利于计算机监控，虽然加大了对税收执法权的监督制约，但随意执法的现象还相当普遍。

　　2.缺乏一套科学、合理的征管岗位责任体系。目前的征管岗位责任体系是基于征、管、查全能机构建立的，岗位设置分工不细，职责存在交叉。这种粗线条的征管岗位责任体系无法满足信息化职责分工专业化的要求。

　　3.统一的征管业务规程执行不到位。1998年国家税务总局制定下发了一整套规范的《税收征管业务规程》，但在具体执行中还未完全到位。在1999年全国发生的涉税诉讼案件中，税务机关胜诉的只有 15％、败诉的有 32％、撤诉的有 53％。税务机关败诉的主要原因就是不按税法程序办事，滥用职权。

　　二、税收信息化管理的国际经验与借鉴

　　现代信息技术在世界各国税收领域已广泛应用，税收信息化管理已成为不可逆转的国际趋势。几乎所有西方国家都在全国范围内建立了计算机税务信息管理系统，极大地提高了管理效率。

　　美国从1960年开始，税收预测、税务登记。纳税申报、税款征收、税务稽查、税源监控、纳税资料的收集存储检索、人事行政管理以及计、会、统等各方面的工作都广泛使用了计算机，并逐步在全国范围内建立起计算机征管网络，据此联邦税务局4个征收中心就可以处理全美上亿份纳税申报表。目前，美国联邦税收收入约有犯％是通过计算机系统收上来的，每年有几百万纳税人使用IRS电子服务来报税。最近，美国还启用了～种运用了“数据挖掘”信息技术的新征管软件。这种软件的优点在于纳税申报表上的数据在录入时要经过过滤，有偷逃税嫌疑的纳税申报表就会很快被挑选出来。

　　澳大利亚税务机关与政府的有关部门如海关、保险、金融及大企业实现了计算机互联，为其有效实施税源监控及有针对性地开展税务审计打下了坚实的基础。澳大利亚开发了大量税收管理应用软件，包括税款征收管理软件、办公自动化管理软件、纳税服务管理软件。特别是在纳税申报方面，澳联邦税务局提供了数十种表格，供国际互联网下载，应用于报税系统。目前全澳约有八成的纳税人都采用电子申报方式报税。澳大利亚还非常重视计算机应用的安全保密工作。主要的安全措施有，为防止火灾及地震毁坏等，建立数据库拷贝运行系统，以备不时之需；为防止病毒感染，安装计算机杀毒保护软件。保密措施也有很多，如启用口令或密码、屏幕保护功能、权限保护功能、电子通行证、追踪查询功能等。

　　西班牙税务管理部门在硬件设备采购上，不依赖于任何单一生产厂家和供货商，它使用的所有硬件都相互兼容，在不超过电子信息处理局预算乃％的前提下，从标价最合理的供货商那里购买。西班牙的应用软件系统包括新税务管理系统（用于税务登记、自我申报、年终纳税申报、通知）、国家数据库（主要用于纳税稽查，包括身份识别。信息处理、纳税人选择三部分）、国家征税系统和自动化海关管理系统（目前正在把这两个系统并入新税务管理系统数据库，前者覆盖面广，包括税务当局的评估结果。纳税人纳税、强迫缴纳、法令通知、赔款和书记处迟延缴纳；后者每年要处理6500万份进出口申报）、地方行政经济法庭系统、大型企业监控系统。西班牙1990年预算法案中设立了一个计算机专业人员类别，分高级、中级和管理人员三层。1991年预算法案中为这三类人员设立了税务类别，还设立了其所属的政府税务管理局，为计算机人员设计一个管理专业方向，使他们在税务管理中能有中期和长期的工作前景。同时还建立了一个透明、广泛、有活力的人才流动市场来填补计算机专业人才流失所造成的空缺。

　　意大利是欧洲最后实现税收征管计算机化的国家，但它却有欧盟中最成功的也是最大的税收信息管理系统：ITIS（Italy Tax Information System）。 ITIS由16个子系统构成，主要包括税务登记注册子系统、所得税子系统、增值税子系统、税务检查子系统、技术支持与培训子系统等。这些干系统均以税务登记代码体系为连接点，进行税务机关与纳税人、各子系统之间、税务信息系统与其他公共部门以及个人之间的信息交换。

　　新西兰于20世纪90年代初投资2亿新元，研制开发了超大型的ORACL税务数据库，运用先进的SUNU‘NIX小型机和数据转换技术，建成了南半球最大的税务处理系统和信息特快系统，即电话申报咨询系统。在日常税收征管中，还充分利用电子扫描和拆信机等机器操作。

　　日本在国税厅、 11个国税局以及 524个税务署形成了全国计算机管理网络系统，国税局信息中心接收税务署传送的纳税人的基本情况和申报信息，对银行传送的税款入库信息进行统计，验算核对后再传送给税务署，后者用统一的定型统计，促使国税局、税务署的电脑系统在统一的状态下运行。各信息中心形成由若干系统构成的信息管理系统，包括第一部分子系统是按税种建立的信息管理系统；第二部分子系统具有税收统计分析功能，是对第一系统的补充；第三部分子系统是公共通用系统，能对纳税人有共性的信息资源如纳税人的编号、地址等信息实行资源共享。

　　上述国家税收信息化建设给我们的启示是多方面的：首先必须明确税收信息化管理的目标。现代信息技术在税收管理中的广泛应用，至少应达到使税务机关能够有效地运用现代信息技术和网络技术，并将其整合到税收管理中去，使全体税务人员能够更容易更直接地获取相关信息，从而达到提高税收管理的效率和质量的目的。其次，加强税收信息化管理必须以优化税收管理为基础。上述国家由于其税收信息化管理以科学、严密的税收管理为基础，特别是税收信息化的发展带来了征收的高度集中，税收直接成本显著下降，比如日本国的税收成本就从 20世纪 60年代的 1. 9％下降到 1990年的 0. 8％，美国 1990年的直接征收成本不到0.4％。这些国家税收信息化的实践证明，缺乏管理创新的税收信息化不可能取得成功，技术永远只是管理手段，它只有与先进的管理思想。管理体制相结合才能产生巨大的效益。再次，要加强税收信息化管理还必须建立起全国统一的税收计算机网络，必须重视计算机软件的开发和新技术的广泛运用，以及不断提高信息的安全性和培养吸收计算机专业人才。

　　三、推进税收信息化建设的基本途径

　　总体而言，税收信息化建设的最根本目标就是要不断提高税收征管过程的信息化程度，充分发挥信息和网络技术在税收征管各业务环节的作用，以提高税收征管运行速度和税收管理效率。因此，税收信息化建设的重点应放在充分运用现代信息技术克服和解决税收征管过程中存在的一些突出问题上，进一步明确“以计算机网络为依托”的具体内涵，并丰富和完善税收征管模式的合理内核，从而构建信息化支持下的征管新格局。但就目前而言，我们还是应当按照统筹规划、分步实施的原则，以信息处理的集中性、及时性、准确性为基本目标，实现信息技术的广域联网，实现税务系统内各职能部门征收、管理与稽查以及与社会各相关部门的广泛联网，以达到信息共享，并实现税收信息管理系统的有效运行。

　　（一）进一步明确税收信息化管理的目标。

　　税收信息化管理不单纯是一个信息技术和网络技术在税收管理过程中的运用问题，而是我们适应社会进步与发展的必然选择。但是，尽管我国近年来对信息化建设的重视程度在增强，投入在增加，软硬件配置日益现代化，然而设备和信息的利用率却极低，计算机往往成了打字机、开票机，对信息只重视录入，忽视了分析整理和利用，造成信息的严重堆积和浪费，共享性、开放性极为不足，管理效率和质量不尽人意，突出表现在纳税申报率和申报准确率较低，偷逃骗税增多的情况普遍存在。信息化管理最重要的内涵或精髓是构建起一个“虚拟机关”，即跨越时间、地点和部门的全方位的税务综合信息集合体，因此它至少应达到这样几个目标：一是使税务机关能够有效地运用现代化信息技术，并将其整合到税收管理中去，从而实现税收管理的目标；二是税收信息的公开和可获得性，使全体税务人员能够更容易地获得各个方面的信息，在工作中创造更高的附加值，从而提高税收管理的效率和质量。离开了提高税收管理效率和质量这一目标，税收信息化管理将走弯路。徒增税收征收成本。

　　（二）实现税收管理的全方位创新。

　　多年来，我国税收信息化建设始终没有跳出一个认识上的误区，即把税收信息化视为征管改革的根本和惟一的出路。这种认识上的误区是与税收信息化管理目标不明确相联系的。认识上的误区，导致在推进税收信息化过程中，孤立地单纯地强调应用技术手段，忽视了改革和创新管理体制；强调以技术设备的配置为主体，忽视了以税收管理的优化为支撑点，期望税收信息化破解征管实践中的所有难题。结果不少地方的税收信息化建立在税收管理体制落后、低效的架构上，使高技术与低效益并存，高投入与低产出共生，税收成本不但没有减少，反而不断攀升。事实证明，税收信息化管理应以科学、严密的税收管理为基础，税收管理必须以服务为导向，遵循信息技术规律，立足为纳税人服务，对税收业务和工作规程进行重组和优化，建立符合信息技术要求的、统一规范的业务规程、流程，努力使管理标准化；税务部门内部组织设计必须具有弹性和适应性，应建立一种具有高度灵敏度和回应力的税务行政组织，减少内部管理的层次和环节，改变内部集权结构，向下级授予权能，使其承担责任；决策程序必须优化和改进，构建从人治到法治的管理环境。

　　（三）我国的税收信息化建设应制定一个全国统一的长远规划，在全国税务部门使用同样的标准化计算机系统，形成从上到下的计算机网络。

　　硬件的配置和软件的开发运用，都要有全国一盘棋的思想。能在网上共享的软件、数据尽量采用共享方式，提高现有资源的利用率。加快实现与金融、工商、海关等有关部门网络的实时联接，共享相关部门的动态信息，并逐步将以税务机关计算机网络为媒体的信息公路，延伸到纳税人和社会各部门中去，通过《税法》规定有关信息不得对税务部门保密，最终实现全社会的涉税信息共享。

　　（四）重视计算机软件的开发和运用。

　　信息技术最关键的因素是软件的开发。在应用系统建设中，应注重对纳税人的监控，建立一套支持税务稽查的系统，该系统包括申报税摘要系统，用于处理纳税人在不同纳税期申报的数据、统计数据和从外部渠道搜集到的有关纳税人经济活动的数据；向政府的销售系统，用于处理政府的公司和政府机构进行购买的数据，核查纳税人是否如实申报；公司购买和销售系统，用于对大、中型公司的销售和购买数据进行分析处理，排查申报销售量长期小于从大、中型公司购买数量的采购者；进口系统，用于对纳税人申报的进口量或收入进行比较分析。有必要在业务统一规范的前提下，按照“平台统一。一次录入、数据一致、信息共享、综合利用”的原则，分析业务发展变化和信息技术发展趋势，搭建一个立足于“一个网络、一个平台、一套数据标准”的全新应用框架，尽可能保护已有的软件投入及税收业务和行政管理信息的积累，实现软件开发的系统性、全面性、兼容性、规范性。 （五 ）采用新技术提高税收信息化管理水平。

　　尽快在信息采集环节广泛应用光电扫描技术，改变我国目前手工录入信息资料速度慢、随意性大，漏项多、差错率高的状况；尽快在全国统一的征管软件中开发应用数据挖掘技术，提高税务稽查的效率和质量；尽快拓展在互联网上的税务网站的服务内容和服务层次，使纳税人利用各自的计算机或电话机，在网上处理纳税事宜，实现电子申报和电子支付；尽快开发计算机自动化系统，实现与纳税人的“人机对话”，使计算机在有关程序的控制下，自动电话通知纳税人办理有关纳税事宜。

　　（六）提高税收信息的安全性。

　　随着我国信息化的迅猛发展，信息安全问题变得日益严峻。从税务部门来看，有些税务局没有备用服务器，外部备份设备少，一旦出现故障，很容易造成网络瘫痪或数据丢失；随着局域网、广域网、Internet的大范围应用，数据的接收、传送很容易传染计算机病毒，防火墙很容易破解，有些密码趋于公开，系统内部的数据很容易被修改。保证税收信息的安全，从宏观上来说，要建立健全有效的信息安全管理体系；加强信息安全法制建设；加速中文信息资源开发，积极开拓网上空间；全力研究开发信息安全核心技术。作为税务部门，应通过建立各级技术层次的安全体系，利用网络系统、数据库系统和应用系统的安全机制设置，拒绝非法用户进入系统和合法用户的越权操作，避免系统遭到破坏，防止系统数据被窃取和篡改；采用具有容错功能的服务器和具有双机热备份技术的硬件设备，出现故障时能够迅速恢复并有适当的应急措施；采用数据备份恢复、数据日志、故障处理等系统故障对策功能；严格执行并切实做好信息系统的安全与标准化工作，选择合适的网络管理软件进行网络管理，健全工作人员的操作规范，有效采取身份认证、密码签名、访问控制。防火墙等技术手段加强内部网络和数据库安全管理，保护纳税信息和办公信息的安全，以适应税收信息系统安全运行稳定的需要。

　　（七）健全吸引计算机专业人才的机制。

　　首先要拓宽育人、用人视野。税收信息化管理人员应包括专业技术人员和信息管理分析人员。专业技术人员为信息管理提供技术支持和服务，进行数据维护，处于信息管理从属地位。信息管理分析人员负责信息综合分析和处理，为领导决策的高级参谋，处于信息管理的主导地位。其次，从政治上、生活上、工作上、学习上关心计算机专业人员，提高计算机专业人员待遇，形成一个吸引人才、培养人才、人尽其才的良好环境。同时还应建立人才流动市场，以健全和充满活力的人才机制，保证税收信息化管理各种人才的到位。