我国开征物业税的难点及现实选择

　　内容提要：本文从我国开征物业税的目的和理由着手，在借鉴当今世界各国有关房地产（物业）税费经验和做法的基础上，指出了我国开征物业税的难点，并提出其现实选择。

　　关键词：物业税 国际惯例 难点 现实选择

　　“物业”一词源于香港和东南亚，其一般的含义是已建成并投入使用的各类房屋以及与其相配套的设备、设施和场地等。物业是房地产（不动产）的别称，物业税即指房地产税，是财产税的一种。将现行不动产税制改革为物业税的目的和理由，学界较一致的认识为：一是我国现行不动产税制存在诸多问题，改革势在必行，如征税范围过窄，税基覆盖不全；计税依据不科学；税率设计不合理，畸轻畸重，妨碍税收调节作用正常发挥；内外税制不统一，有违国民待遇原则；税费重复设置，收费过多过滥，企业负担较重等。二是开征物业税可降低目前过高的房价。据中国财经信息网披露，在我国的房价中，税费及房产商利润占到了60%，建筑成本只占40%.而在国外的房价中，建筑成本占房价的70 %，税费及房产商利润约占30%.从理论上说，如果根据美英等国的经验开征物业税，在购买新房这一环节上，消费者至少可以减少10%～20%的购房成本，这样可使居民的置业门槛相应降低，有利于房地产的合理流动和土地的集约经营。三是开征物业税有利于避免批租制的弊端，抑制投资泡沫。四是开征物业税有利于调节社会贫富差距。五是开征物业税有利于与国际接轨。

　　一、当今世界各国房地产（物业）税费政策的共同取向

　　世界各国都非常重视房地产（物业）税费制度建设，在市场经济发达国家，由于土地、房屋多为私有，因此土地房屋税收关系比较明确。房地产（物业）税收是建立在一定的土地制度基础之上的，虽然不同国家土地制度的差异导致了房地产（物业）税收性质的不同以及征收方式和办法的不同，但是总体来看都存在着共同的政策取向。通过对美国、加拿大、澳大利亚等发达国家和地区，以及肯尼亚、印尼等发展中国家和地区的房地产（物业）税费政策的比较研究，现将其共同点归纳如下：

　　（一）“统一名称，合并征收”是大多数国家房地产（物业）税收政策的一个重要特征

　　在美国、英国、加拿大、法国、荷兰等国家，房屋和土地是统一征税的，如美国对土地和房屋直接征收的是房地产税，又称不动产税，且明确它的使用方向和范围。在加拿大，拥有物业就需要向市政府缴纳物业税（或称房地产税），用于政府提供公共服务。而中国目前却是房产税、土地税分开征收。

　　（二）各国的房地产（物业）税收完全是地方税种，并且是地方财政收入的主要来源

　　这样做的目的是把地方政府的事权和财权有效地结合起来，一方面有利于激发地方政府征收房地产税的积极性；另一方面有利于扩大地方基础设施和公用事业的投资规模，从而形成税收收入增长的良性循环。例如美国，房地产（物业）税由各市、镇征收，除马里兰州1998年将征税权上收到州政府之外，其他49个州都是归地方政府征收，其房地产税一般要占地方财政收入的50 %～80%.

　　（三）从税收的分布结构来看，大多数国家都在房地产保有环节征税，而在房地产开发经营环节的税收则相对较少

　　强化在房地产保有环节课税将会刺激土地、房屋的经济供给和频繁的交易活动发生，有利于房地产要素的优化配置。如美国在开发经营环节的税负相对较轻，仅有交易税和所得税，并享有各种税收政策的优惠；而购置后的使用占有者则必须每年缴纳房地产税，且不分对象实行统一的税率和征管办法，只是对住宅实行各种减免和抵扣。

　　（四）从税负水平来看，各国房地产（物业）税收政策都坚持“宽税基、少税种、低税率”的基本原则

　　所谓“宽税基”是指除了对公共、宗教、慈善等机构的不动产实行免税外，其余的均要征税。如美国房地产税的税基是房地产评估值的一定比例（各州规定不一，从20 %～100%不等）。“少税种”，即国外设置的有关房地产的税收种类相对较少，一方面可以避免因税种复杂而导致重复征税等税负不公平现象的发生；另一方面又可以降低税收征管成本，提高税收效率。“低税率”，即指国外房地产（物业）税率一般都不高，如目前美国的50个州都征收这项税收，各州和地方政府的房地产税率不同，大约平均为1%～3 %；① 在加拿大多伦多市，2003年物业税税率为1%.② 这样的税制搭配可以说代表了房地产（物业）税收作为财产税的未来发展方向。

　　（五）为了促进住宅市场的发展，让更多的人拥有自己的住宅，大多数国家在购买、建造和租售住宅方面实行了税收鼓励政策，对低收入者的实际困难还采取了更加优惠的措施

　　如美国对利用抵押贷款购买、建造和大修自己房屋的业主，在征收个人所得税时减免抵押贷款的利息支出；对各州发行的支持居民购房的抵押债券利息不征收投资者的个人所得税，使得这些债券可以以较低的利率发行，从而降低了居民特别是中低收入者的购房成本；对拥有自己住房的业主，还可减免财产税等（如1998年修正的税法规定，拥有自己住房的业主，可在上缴个人所得税时作税前收入扣除，按照规定每人可扣除收入2750美元，如果是4口之家，税前则可扣除收入11000美元）；对出售自用住房（又称主住宅）取得的收益给予豁免所得税（如一套自己住满2年以上的住宅出售，若是单身，其与购入价的差价收入不超过25万美元，就可免税；如是已婚家庭，差价收入不超过50万美元，也可免税）； 对低收入者购房和租房给予税收优惠政策。如为了使低收入者能买得起和租得起房子，国会在1986年通过了低收入者购房和租房税收抵扣的法案，1993年这项法案成为永久性的法令。根据这项法令，联邦政府每年给各州分配税收抵扣的最高限额（按每人1.25美元乘以各州的人口），房屋的业主可在10年内每年接受个人所得税的直接抵扣，近年来的税收抵扣比例大约为8.6 %.需要购房的低收入者可向州和地方政府申请抵押信贷证书（每年各州按联邦规定的限额分配），拥有这一证书的低收入者由于获得了税收抵扣，从而提高了归还贷款的能力，并因此能够拿到更多的住房抵押贷款，在一定程度上缓解了低收入者购房的困难。根据这项法令，从1987～ 1996年，大约建造了60万套低收入住房，这些住房的租价较低，使得更多的低收入者能够租得起住房。

　　二、我国开征物业税的难点

　　难点之一：土地批租制度不适宜物业税的开征。

　　房地产（物业）税的基石是土地制度。从财产税的角度来看，涉及两种土地使用和管理制度。一种是土地批租模式；另一种模式是对土地的供应量和交易基本不设限，但使用的土地要定期进行评估，在评估价格的基础上征收财产税（物业税）。

　　我国实行的是“批租制”，即在土地使用权属于国家的前提下，规定用地者可以向政府购买一定期限的土地使用权。根据土地的不同用途，批租期限从 40～70年不等，而其大部分税费，用地者须一次性支付。依据这一制度，房产所有者在购入房地产时，其房价中已经包含了土地批租期限内的几乎全部的房地产税费。土地批租制给各级政府带来了丰厚的财源，可以用来改善公共服务和城市基础设施。不过这种做法实际上是将后40～70年的土地收益一次性收取，是本届政府在花后届政府的钱，是“寅吃卯粮”搞建设，其后果必然导致土地的滥用。目前的土地批租制度使得地价升高，房产价格也随之增高，因而居民置业的门槛比较高。而在“物业税”的模式之下，房地产业的税收征收环节后移，这样可以令房价下降；业主购房之后，每年再缴纳相应的税金。这样一方面可以降低居民的置业门槛；另一方面还可以为地方政府提供连绵不断的、稳定的税源，使地方政府改变其短期行为，更加关心投资环境，树立可持续发展的投资理念，达到合理配置城市土地资源的目的。目前，绝大多数市场经济国家包括大量发展中国家都采取了这一办法。问题是我国能否以及怎样才能实现土地批租制向“物业税”模式的转变？

　　难点之二：房地产评估工作尚未明确。

　　开征物业税，就必须进行房地产评估工作。目前，我国房地产税费的征收实际上由土地管理部门和税务部门双重管理。例如房地产税由税务部门征收，而土地出让金则须向土地部门缴纳。开征物业税后，必须按照国际惯例定期进行土地评估，届时这项具体而又基础性的工作究竟由谁来承担，尚不清楚。

　　难点之三：产权不明也成为开征物业税的一大障碍。

　　开征物业税要求土地房屋的产权必须明晰。然而，我国目前有很多企业、部门、事业单位的用房，产权不清、产权与使用权分离的情况非常严重。有很多房屋只有使用权，根本没有产权。在实际征管过程中，按照房屋产权人征税的困难相当大，相当一部分人是使用人在缴税。而物业税作为财产税的一种，从理论上讲应当向房屋的产权人征收，但在目前的情况下，明晰产权关系尚有相当大的困难。

　　难点之四：物业税的税负水平难以确定。

　　目前我国房地产业的整个行业链条中涉及了大量税费，既有税务机关在房地产取得、保有、转让环节征收的营业税、城建税、契税、教育费附加、所得税、房产税、城镇土地使用税、城市房地产税等税种；又有土地管理部门收取的土地出让金等费用；还有房地产管理部门在房地产登记、使用、经营交易、过户以及日常管理等环节收取的各种费用。面对如此繁杂的税费及计征办法，要想很快地科学测算出现行房地产税的税收负担是较为困难的，因而也使物业税的税负水平难以确定。

　　难点之五：旧房的重复征税问题如何解决。

　　开征物业税有利于避免“土地批租制”的弊端，但从“土地批租制”过渡到“物业税”，显然要经过一番十分复杂的演化过程。因为土地批租制至今已实行了20多年，相当数量的房地产已经一次性交纳了多年的土地税费。换句话说，目前的买房人已经承担了政府批租后高昂的房价，政府事实上是一次性收了70年的“物业税”。如果将房地产开发和交易环节的税费转入物业税，对所有的房地产一律按新税法收税，也就意味着重复计征，因此，如何解决旧房的重复征税就成为最棘手的问题。

　　三、我国开征物业税的现实选择

　　从上述分析可知，我国开征物业税存在一定困难，但不能知难而退，要勇于攻坚。当然，改革应循序渐进，稳步实施。在开征物业税之前，需要进行如下几项改革：实行内外房地产税制的并轨；改土地“批租”制为“物业税”制；实行严格的房地产登记制度，尽快明晰产权关系；逐步建立规范的房地产评估机制；科学测算物业税的税负水平。在统一城乡税制的基础上，再适时推出统一的物业税。其基本思路是：统一立法，简化税制，新旧房产区别对待，公平税负，拓宽税基，改进计税依据，合理设置税率，适度下放管理权限，提高财产税收在地方税收收入中的比重，充分发挥其组织收入和调控经济的作用，以促进我国房地产业健康发展。

　　（一）简化税种，统一内外税制，统一名称

　　借鉴西方发达国家开征房地产税的经验，将现行涉及房地产开发和保有各环节（除耕地占用税、营业税、城建税、教育费附加和所得税外）的所有税种和相关收费，合并调整，构建统一规范的房地产（物业）税。统一内外税制，对内外资企业单位、经济组织、个人一律按统一名称征收物业税，同时，将征收环节后移，改由开发建设、交易环节承担的税收为拥有和使用的单位和个人承担。

　　（二）适当扩大税基，公平税负

　　改革后的房地产（物业）税，应借鉴国际上的一些通行做法，扩大其覆盖面。从课税环节看，房地产（物业）税主要对保有环节征收。从课税对象看，主要包括不动产，兼顾有形动产，如企业的机器设备、车船。从课税地域看，要将房地产税扩大到农村。从纳税人看，根据属地原则，既对中国居民在中国境内的财产征税，也对外国居民在中国境内的财产征税。同时，规范税收减免，清理税收优惠政策，从而达到公平税负的目的。

　　（三）精确计税依据，建立房地产评估值制度

　　按评估值征税是西方国家房地产税法中一条很重要的原则，按房地产评估值征税，能比较客观地反映房地产价值和纳税人的承受能力，有利于解决现行房地产（物业）税制存在的计税依据不合理的问题，使多占有财产的纳税人多缴税，少占有财产的少缴税。同时，随着经济的发展及房地产市场的变化，房产价值随之上下浮动，评估值也会相应调整，体现了公平的原则。在评估值有失公平的情况下，还可以通过法律程序进行调整。按评估值征税可以较好地调节土地级差收益，保护土地资源，也可以促使纳税人合理利用房产、土地，规范房地产市场交易和促进房地产资源的有效配置。建议目前由省、自治区、直辖市人民政府认定的专门财产评估机构每3～5年评估一次。

　　（四）中央设置幅度税率， 适当下放税政管理权限

　　我国目前是由人大授权国务院，统一制定房产税、土地使用税及其他各税的税收条例，各地根据条例精神贯彻执行，在征税范围、计税依据、减免税等方面基本上没有税政管理权。如房产税1.2 %的税率，对于经济比较发达的沿海省市来讲偏低，起不到宏观调控的作用，也达不到节约土地的目的。而对于经济欠发达的内陆省份则显得偏高，纳税人反映强烈。地方没有权限调整房地产税政策，调动不了地方政府的积极性，而中央又由于权力过于集中，包袱太重，新政策迟迟不能出台，使得房产税、土地使用税政策远远落后于形势发展的需要。所以，在制定物业税税收政策时，应赋予地方一定的税政管理权限。笔者建议采用幅度比例税率（如0.1 %～2%），中央只规定税率幅度，由省、自治区、直辖市人民政府在规定幅度范围内，根据本地市政建设状况、经济繁荣程度等实际情况，确定本地区的具体适用税率，决定是否开征或适当予以减免。确定0.1%～2%的幅度税率，主要基于两点考虑：一是遵循国际上低税率的惯例；二是新开征的物业税是以一定比例的房地产评估（税）值为计税依据，由房产所有人按年纳税，这样既不会加重纳税人的负担，同时又可以使税收“细水长流”。

　　（五）需要说明的几个问题

　　1.清理收费问题。目前的基本思路是将现行的各种收费实行“清、留、转、改”，即清理房地产业的不合理、不合法的收费；保留一部分有偿服务、经营性收费和少量必要的行政事业性收费，按照“收益者付费”的原则征收；另外将属于地价的收费，重归于地价中。此外，将一部分具有税收性质的收费改为税收，并将其征收环节向后推移。

　　2.新旧房区别对待问题。建议在新税法实施的一定时期内（如20年），对旧的房地产仍实行老政策。

　　3.降低房屋租赁环节的税负，促进住宅消费。目前我国城镇房屋出租缴纳营业税、房产税、土地使用税、所得税等等，综合税负高达租金收入的30 %.而美国对于房屋出租主要是征收个人所得税，且税前要从出租收入中扣除房屋折旧及各种正常开支，即使再加上不论出租与否均需缴纳的不动产税，其综合税负也是很低的。过高的税负不仅阻碍了我国住宅的租赁和销售，而且导致了隐性市场的大量存在。据上海市调查，约有 70%的出租房屋没有纳入管理，从而使政府的税源大量流失，并带来了治安等一系列社会问题。根据目前房屋租赁的合理盈利情况，房屋租赁的综合税负应低于8%为宜，为此建议调整目前房屋租赁的税收政策。

　　4.对个人购买住房在计征个人所得税时予以优惠。可借鉴美国的做法，对个人购置房屋中的贷款利息允许在个人所得税税前收入中进行抵扣，从而鼓励个人投资住宅。

　　5.为解决目前房地产买卖中的营业税和契税同时并征的问题，应对居民和单位在第一次购买商品房时免征契税；对居民为改善居住条件而转让现有住房的，不征收营业税；对收入水平或住房价值在一定标准以下的城镇居民和农民的自用住宅和出租房收入采取减免税收的办法，使其在一定时期内不用负担物业税。同时，随着经济发展水平和收入水平的提高，逐步缩小减免税的范围。

　　6.遵循国际惯例，着手建立以物业税为主，辅以遗产税、赠与税、营业税、所得税等税种的调节体系，充分发挥不同税种相互协调配合的整体调节功能。同时，明确物业税的公共服务用途，增强其透明度。

　　7.要把不动产税制改革与调整税制结构、合理确定中央与地方税收管理权限、扩大地方税收收入规模、建立地方税体系等工作结合起来进行，使物业税真正达到“公平税负、增加收入、加强控管、合理分权、合理集约利用土地资源、培育房地产市场”之目的。