开征社会保障税的现实思考

　　内容提要：本文从我国国情出发，结合温州市的具体情况，对我国社会保障制度现状、开征社会保障税的基本设想及征收社会保障税后可预期的效果进行了初步探讨。

　　关键词：社会保障税  社会保障制度

　　一、我国社会保障制度现状及面临的挑战

　　（一） 巨大的历史遗留债务束缚社会保障事业的发展

　　我国社会保障事业始于20世纪50年代。当时的《中华人民共和国劳动保险条例》规定，劳动保险金由企业按职工工资总额的30%缴纳。其中30%上交全国总工会，作为劳动保险总基金，全国调剂使用；70%留在企业，用于支付职工退休养老等费用。开支有剩余时，每月上缴余额到各省、市工会或产业工委会全国委员会，作为劳动保险调剂金；如果企业不够开支时，由上级工会进行调剂。“文革”前，国家有关部门对此又作了完善，此时社会保险已初步形成了社会统筹安排。但1969年11月财政部发布了《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见书》，提出国营企业一律停止提取劳动保险费，企业退休费用和其他劳动保险费用改从企业营业外列支。从此形成了退休养老费用由企业自己负担的制度，使带有社会统筹性质的劳动保险变成了“企业保险”。

　　随着时间的推移，到了20世纪80、90年代，解放初期参加工作的职工大批退出生产岗位，“企业保险”也随之暴露出许多问题：一是难以保障退休职工的生活，部分亏损企业无力支付退休养老费用；二是影响了企业活力，退休养老费用负担畸轻畸重，负担重的企业在竞争中处于劣势；三是影响了在职职工与退休职工的工作积极性；四是不利于经济体制改革的深入。在这种情况下，我国从1984年开始实行社会保险社会统筹制度改革，经过十几年的摸索和完善，我国已初步建立起“社会统筹与个人账户相结合”的新型社会保险制度，在一定程度上解决了许多“企业保险”遗留的问题。但一直没有解决“企业保险”中的职工缴费问题，即新的养老体系中“老人”和绝大部分“中人”的视同缴费年限的缴费问题。这些“老人”和“中人”在老的养老体系中的贡献并没有被明确作为其退休金缴费储存起来，而需要新的养老体系来偿还，导致新的养老体系中个人账户严重亏空。据《中国统计年鉴》（2000年）统计测算，全国个人账户空账多达21176亿元。以上所提出的空账，仅限于已纳入新的养老保险体系的8475.8万在职职工和2727.3万退休职工。如果把全国69 957万从业人员和将达1.3亿的老年人全部纳入养老保险体系，则空账可能高达几十万亿甚至上百万亿元。以温州市为例，截至2000年底，个人账户按《中国统计年鉴》（2000年）测算办法测算，空账多达30亿元。

　　（二）迅速加剧的人口老龄化、高龄化趋势冲击着社会保障事业

　　人口老龄化，一般是指老年人口增多、占到总人口的一定比例。按照联合国有关机构的规定，60岁以上的称为老年人，当60岁以上的老年人口达到或超过总人口的10%，或者65岁以上的老年人口达到或超过总人口的7%，那么这个国家或地区便称为“老年型国家或地区”。我国是世界上人口最多的国家，改革开放以来，随着人民生活水平的不断提高，医疗卫生条件的不断改善，人口死亡率由解放前的20%降到现在的6%以下，人均预期寿命由解放前的35周岁提高到现在的70多岁，再加上推行计划生育政策，人口出生率和自然增长率下降，大大加速了我国人口老龄化、高龄化的进程。到2000年底，我国老年人口已达1.3亿，占总人口的10%左右，进入老年社会。预计到2020年老年人口将达到2.8亿，占总人口的20%左右，我国将成为高度老龄化的国家。到2000年底，温州地区老年人已达80万人。

　　人口老龄化和高龄化对社会保险最直接的影响是：退休的劳动者日益增多，赡养率不断提高，养老负担急剧膨胀，并且随着人口老龄化和高龄化的进程而高速增长。1952年全国退休职工仅2万人，而1998年底达2727.3万人；赡养率1978年为30.3：1，1980年为12.8：1， 1998年底为3.1：1；全国开支的退休养老费用， 1998年为2073.7亿元。温州市2000年退休养老费用为1.5亿元。

　　（三） 我国社会保险管理体制的分散性严重阻碍社会保障事业的发展

　　我国原有的社会保险管理体制具有严重的分散性，如医疗保险、生育保险、工伤保险仍由企业管理。即使是已实行社会统筹的保险项目，也是多头分散管理，各部门自行制定各自的规章制度，国家没有统一的管理办法。如失业保险，企业职工的失业保险由劳动部门负责管理，而劳动部门保险措施相对乏力，因此大批下岗职工没有真正得到保障；机关事业单位职工的失业保险则由人事部门负责管理；养老保险则分别由多个部门分别管理。由于各部门所处利益、角度不同，在实际工作中经常发生决策及管理上的磨擦和矛盾。而且社会保障资金的筹资也带有浓厚的行政色彩，保险体制漏洞百出，资金被挪用、浪费。这不仅造成各部门之间的相互攀比、相互推诿，全局性和协调性的问题无人过问，而且整个社会保险体制有失强制性和权威性，严重阻碍社会保障事业前进的脚步。

　　社会保障税作为筹集社会保险基金的主要来源，是进一步完善、规范社会保障制度的关键，也是深化国有企业改革和建立现代企业制度的客观需要；同时它将为企业之间的公平竞争创造必要的条件。因此，开征社会保障税势在必行。

　　二、开征社会保障税的基本设想

　　1.纳税人。凡是我国公民，均应列入社会保障税的范围。根据我国实际情况，中华人民共和国境内的国有企业、集体企业、股份制企业、股份合作制企业、联营企业、合作企业、乡镇企业、私营企业、其他企业及与这些企业形成劳动关系的职工和外商投资企业及与其形成劳动关系的中方职工；行政单位、事业单位、军事单位、社会团体及其职工；农民； 个体工商户和自由职业者，均应为社会保障税的纳税人。因为我国有8亿人口在农村，农民征税问题也是关键问题，不仅是税收问题，而且也是社会政治问题。因此，农民应纳入征税范围，可采取根据条件“分步实施、逐步到位”的方法，即按地区人均GDP水平，以县（市）为单位，如人均GDP达到800美元水平的就纳入征税范围，同时制定减征和缓征对象。随着经济和社会的发展，最终将全体公民纳入社会保障税征收范围。

　　2.计税依据。“企业保险”施行期间，企业应预储的社会基金被作为企业利润上交国家，为当时的社会稳定、经济发展和以后的改革开放奠定了物质基础，承担了改革的成本，因此，上文所提到的隐性债务应由全社会来负担。只有把这些负担分摊到产品和服务中变成消费成本，才能做到由社会每个单位和成员负担。建议将企事业、行政、军事单位和社会团体等上述所有纳税人的薪金收入、劳务报酬或营业性收入均列为计税依据。另外，对奖金、津贴、福利收入赠与、偶然所得也应并入计税依据。

　　3.税目、税率。在社会保障税之下应设立养老保险、医疗保险、失业保险三大主要项目，进行分别核算、管理和运用，与现行统一的社会保障制度相衔接。保障体制完善后，还应设立工伤保险、生育保险等其他保险项目。社会保障税税率的确定比较复杂，笔者认为，在确定社会保障税税率时，必须考虑几个因素：一是历史遗留债务和人口的老龄化、高龄化的现状；二是人均GDP发展水平；三是纳税人的税收负担。社会保障税的税率应确定在能使征收的社会保障税（包括社会统筹和个人账户两部分）达到国内生产总值6%～8%的水平。另外，各省市也可根据保障项目的支出允许在5%的幅度内浮动。

　　4.社会保障税的征收。社会保障税是一个独立的税种，是整个税制的有机组成部分，应由税务部门负责征收，采取“企业申报纳税”和“代扣代缴”两种方法。企业缴纳的税款由税务机关一并与其他税种同时征收入库；企业职工缴纳的税款由企业在发放工资时代扣代缴；行政事业单位、军事单位及其职工缴纳的税款，由税务部门负责征收划转及由行政事业单位、军事单位发放工资时代扣代缴；个体工商户和自由职业者自行申报缴纳。目前，温州市社保经费的征收已由税务部门代征，并初见成效。

　　5.社会保障税的运用和管理。社会保障税收上来以后，应纳入国家预算，上缴国家财政。中央部分由国家统筹安排，地方部分作为地方社会保障支出，国家财政部门根据各地所需列支的额度核实下拨，及时编制社会保险预算，通报执行决算情况，而且还要根据经济和养老保险等事业的发展，按“以收定支、略有结余、留有部分、部分积累”的原则适时调整社会保障税率。养老保险体系中“新人”和“中人”的个人账户养老金及其正常调整部分，收上来以后应及时转到财政专户，由地方财政部门和社会保障机构共同管理。同时，随着我国城市化进程加快，大量农村流动人口涌入城市，这给社会保障税的征管工作也带来一定影响。因此，必须建立社会保障税个人保险基金账户，实行定期偿还“专款专用”，对个人的生、老、病、死有所保障。纳税一旦与收益相挂钩，纳税观念也会随之转变，这就便于我们加强征管。社会保障机构根据个人账户税额与个人账户完全相对应的原则，采取完全积累的方式记入职工个人账户，每年按记账利率和“月积数法”计息，且每年把余额通知职工本人核对。参保人员退休后，个人账户的余额按同期城乡居民储蓄利率计息偿还。这样才能真正体现社会保障税“专款专用”的特点。

　　6.费用负担。社会保障税在征收、运用和管理过程中发生的宣传、办公、管理等一切费用，笔者认为应由财政部门负担，纳入财政预算支出。

　　三、开征社会保障税后可预期的效果

　　1.可以消除社会保险金的支付风险，确保离退休人员养老金的按时、足额发放。开征社会保障税后，通过税务部门以税收形式收上来，用社会统筹办法补发拖欠的养老金，填补已被挪用的空账。如不足，则由财政予以弥补，既确保“老人”和大部分“中人”能够及时足额领到退休养老金，又不会挤占“中人”和“新人”的个人账户，做到分别划分，公平合理。

　　2.可以扩大养老保险覆盖面，提高社会保险金的收缴率，铸造坚固的“减震器”，编制大而韧的“安全网”。

　　3.均衡负担，促进公平竞争，有利于发挥市场竞争机制的作用。发展市场经济需要为企业创造一个公平竞争的环境，而我国当前企业间的社会保险负担畸轻畸重。从地区负担来看，东部省（市）企业的负担比中西部地区相对较轻。从工业发展的状况来看，新兴工业城市的企业社会保险负担比老工业城市低。新兴的工业城市如深圳、珠海、温州等，它们的工业企业大部分是改革开放后发展起来的，职工年龄较轻，退休人员较少，珠海的赡养率仅为35：1.上海、沈阳、重庆等老工业基地则有许多企业的工人大批退出工作岗位，领取养老金。上海现有在职职工216万，而退休人员高达220万，每年需支付退休金约145亿元，都由企业负担，影响了当地企业的发展。征收社会保障税后，全国以统一的税收政策筹资，既可以实现在同一比例下“多收入者多缴，少收入者少缴”的社会保险“纵向平衡”；也可以实现收入相同者负担一致的“横向平衡”，从而解决企业社会保险负担的畸轻畸重问题，促进公平竞争，推动社会保险事业的健康发展。

　　4.有利于促进社会保险的立法工作。开征社会保障税后，一方面，可以结合有关税收法律建立规范化的社会保障运行机制，推动社会保险由省级统筹迅速迈向全国统筹，实现社会保险筹资在全国范围内的社会化、公平化和法制化；另一方面，可以最大程度地体现社会保险的“大数法则”和“平均法则”，以满足社会保险对资金不断增长的需求，为健全社会保障事业创造物质条件。