关于税源管理的思考

　　税源管理既是税收工作的重点，也是税收工作的难点。当前，税源管理在全国范围内正在沿着健康轨道发展，税源管理工作日渐科学和完善。但是税源管理工作仍是税收工作突出的簿弱环节。根据国家审计署今年第四号审计结果显示，由于多方面的原因导致税源管理不力，进而形成的税收流失十分严重，在抽查的188户企业中，21个月共少缴税款252.79亿元。以此类推，全国每年流失的税收更是令人惊心，切实加强税源管理已被国家税务总局提到重要议事日程上来。

　　一、税源管理工作的现状1、税源管理认识片面。目前，不少地区把税源管理当成组织收入之外的另一工作重点，忽视了税源管理才是税收工作的根本，才是一切税收工作的重中之重。在实际工作中，相当多的地方以登记代管理或以征代管，以查代管，更有甚者在相当程度上把税源管理与重点税源户、纳税大户的税收管理混淆等同，造成抓大放小现象或各项工作止步于收入任务指标的实现。且不论税源管理不能等于重点税源户管理，单就重点税源户而言，各地标准也不一致，如此定位如何能与税收工作的目标一致。如此管理，不仅违背依法治税的原则，更容易造成各项税收工作本末倒置，疲于应付。此外，各地自行开发的税源管理软件虽然有助于税源管理，但绝不能替代人在实际管理中的作用，且就当前我国国民综合素质而言，税源管理软件不过是一种单方面的工具，在实际管理中的作用也十分有限，绝不能以工具代管理。

　　2、税源管理不力，税收流失严重，税收杠杆被扭曲。伴随政府行为和税源管理的不力以及偷漏税行为和考核杠杆的误导，税源管理十分簿弱，全国性的税收流失十分严重，相当一部分地区工作的重点基本放在收入上，导致过头税与随意延压税款现象的不断发生，最终扭曲税收杠杆的调节作用。虽然国家税收总量逐年上升，但税源管理的漏洞也在不容忽视地扩大，从国家审计署对黑龙江省12户有能力纳税的企业调查来看，到2002年底共有37.72亿元税款流失在外，由此可见，税源管理的深广度还有待进一步挖掘。

　　3、税源管理体系不全、监控乏力。一方面，还没有全国性的税源监控网络和管理监控机制。当前各地国地税、工商、银行等之间还没有联网，纳税人生产经营信息传递渠道单一、滞后，还没有能够形成税银一体化，现金交易大量存在，不开票的现象到处可见，电子商务日趋活跃，相关法律行为的前后不能衔接，新的纳税人每天都在诞生，税收信息化进程相对滞后及地区间的发展不平衡等等。同时，税务部门自身各项素质、条件还有待提高。另一方面，缺乏正确有效的税源管理考核监督机制和引导机制。当前，各地执行的考核办法基本以收入为中心，但对税源管理重视不够，存在一定的误导嫌疑。此外，我国还没有建立健全先进税源管理体制的考核机制。税源管理只有抽象的理论目标，没有分行业分类别的税源管理模式和精细化的目标。

　　二、强化税源管理的设想税源管理是税收工作的重点，也是难点，它不仅仅是税务部门的部门事务，更要求全社会的广泛参与和强有力的法律惩戒作为保障，才能真正实现税源监控管理的精细化。

　　一、要强化税源管理法治观念。首先，要强化全民税收法治观念，要从娃娃抓起，使税收法治观念深入人心。其次，应在广泛借鉴先进国家在税收管理的成功经验的同时，切实转变税源管理的观念，切实树立税源管理是税收工作的中心和重点的观念。税源管理重在日常，绝不能重征轻管、重查轻管，更不能把税源管理淡化为重点税源户的管理，要使税源管理工作成为日常税收工作的出发点和归宿点，将执法理念从收入任务型转变为税源管理型，做到抓大管中不放小，实现真正意义上的应管尽管、应收尽收。

　　二、严管重罚，加大对偷税行为的处罚力度。在目前自主申报纳税的税收征管模式下，对偷税行为的处罚力度，直接影响税收征管秩序。从全国范围内的情况看，由于税务机关对偷税行为处罚不力，在一定程度上助长了纳税人偷税的主观故意。在审计署调查的788户企业中，2002年有157户企业的偷税行为被查处，税务机关仅对其中的48户处以罚款，对57户加收滞纳金，处罚率和滞纳金加收率（按户次）分别仅为30.57%和36.31%，远远低于税法规定的处罚标准。这样的处罚对少数存在侥幸心理不依法纳税的企业，起不到震慑作用。因此，各级税务机关严格依法惩处偷税行为，保证税法的刚性和严肃性。

　　三、建立全国性的普遍适用的税源管理软件应用管理机制。鉴于当前地区间、部门间的信息传递和共享的从时间到质量数量等上的局限性，我们认为应尽快开发新的纳税人管理软件，统一管理对象的管理代码，实现全国征管系统的联网统一，国地税工商海关等各部门管理系统的统一，要对目前各项应用软件进行规范统一和功能整合提高适用层次和范围，应实现发票管理中的一网打尽一号通查，实现工商、税务、技术监督、审计、海关、统计等的深层次联网，实现税费基金和银行等的一体化，实现全国范围内各系统的“一户式”管理。同时，逐步约束、限制现金交易的范围和额度，加大对电子交易的管理投入和监控效果。

　　四、完善相关法律制度。当前，我国法律制度正在完善中，但个别法律间的衔接关系还有待完善，如关于纳税人开业的有关条款有关法律，要求纳税人到税务部门办理税务登记必须提供银行开户证明，同时又要求纳税人到银行开户时有关银行必须对税务登记号码进行录入，到底谁在前，严格说来很令人费解。又如目前许多纳税人真接在工商部门把营业执照进行注销，工商管理中该户已不存在，但税务管理中该纳税人仍存在，且不说该纳税人如有税收问题时如何处理，但就目前注销税务登记要求的纳税人在办理注销税务登记时应持工商部门或有权批准的机关的核准手续本身就与征管法中对注销税务登记的规定相矛盾等等，这此现象的存在给包括税务在内的其他服务部门的管理增加了一定工作的难度，对税务部门的影响突出表现在税源管理上的进退两难与无所适从。此外，税源管理的目标及责任也不应仅通过征管法来管理，在必要的时候也应成立税源管理的相关法律法规或规章以及规范性文件来进一步加强对税源管理的要求与责任的明确，要明确做好与做不好的责任，而不能凭各种日常考核一核了之。

　　五、进一步完善税收工作考核机制，努力构建依法治税的税源管理环境。目前，姑且不论税收计划任务指标与实际税源的差距，税收收入任务的存在一定程度上使得税收任务完成的好坏不仅是上级税务机关考核下级税务部门工作业绩的重要内容，也是各级政府评价、奖励税务部门最直接的参考依据。在这样一种税收计划管理和考核机制下，税务机关在完成税收计划任务后，为防止基数过大，往往延压税款，而在完不成税计划任务时，则又容易出现征收“过头税”的问题，很难做到依法治税，既损害了税务部门形象，也降低了税法的尊严。因此，应进一步完善税收管理机制，逐步建立以税源管理考核为中心和重点的税收征管综合质量考评取代现行的税收计划考核，从制度上保证税务部门依法治税，杜绝人为调节税收入库进度现象的发生，使税源管理走上规范的轨道上来。

　　六、进一步转变步政府职能，杜绝地方政府对税收政策执行的人为干预。应通过转变政府职能来防范政府干预行为对税收杠杆作用的破坏，既要防止过头税又要防止随意减免税和地方财政返还等补助形式对税源管理的破坏性作用。

　　七、强化征管，建立严格的责任追究制度。目前，发达地区的执法不严、征管不力和欠发达地区的过头税现象，已成为影响税收征管质量的一个突出问题。究其原因，虽然存在地方政府干预、征管手段落后、纳税人主观偷税、制度不健全等外部因素，但税务系统对税收执法行为缺乏严格的责任追究制度也是一个重要原因。应尽快建立严格的责任追究制度并付诸实施，在依法赋予税务机关和税务人员征管权利的同时，明确其应该承担的责任，使税收征管权利和责任相统一。要切实解决实际工作中可能产生的“疏于管理、淡化责任”的问题，要把专管员制度与管事制及追究制有机结合，杜绝与防范人为的税源管理漏洞。

　　八、规范税源管理措施。要结合执法责任制和过错追究制建立健全税源管理制度和组织体系，以及税源管理目标体系和监控协作体系，应鼓励创新思维，在纳税评估、税收稽查的基础上进一步规范、拓宽税源管理的载体。同时，要将税务人员从繁杂的考核检查中解放出来，抽取更多的时间深入基层进行了解与管理，某种意义上讲，这样管理的效果与作用可能更明显。