税收优惠现状及其在西部的合理运用

　　改革开放以来，税收政策的重要性越来越得到社会各界的认同，人们对税收政策的运用也越来越充分。其中，税收优惠政策因其调节经济的灵活性、针对性和主动性，在实现吸引外资，支持下岗职工再就业，促进高新技术企业发展等诸多政策目标力一面，更是发挥了不可替代的作用。但是，由于政策和管理等力一面的原因，税收优惠也带来了一定的负面作用，利用税收优惠和各种减免税政策逃税、避税的情况比较普遍，且有愈演愈烈之趋势，这不仅影响国家的财政收入，而且扭曲资源配置，给国民经济带来不利的影响。而今，为配合西部大开发战略的实施，与之相关的一系列税收优惠政策亦将陆续出台，因此，如何借鉴以往税收优惠政策的成败得失，如何进一步完善现行税收优惠政策，使税收优惠这一重要经济杠杆更好地为西部大开发服务，成为摆在我们面前的一个紧迫问题。

　　一、现行税收优惠存在的主要问题

　　纵观我国现行的税收优惠政策体系，呈现出如下几个特点：一是内外资企业的税收优惠程度相差悬殊，外资企业在我国享受税收上的“超国民待遇”；二是税收优惠的形式单一，直接优惠多而间接优惠少；三是税收优惠的结构不合理，东部多而中西部少，且产业导向不明确；四是税收优惠管理权限不统一。由此，现行税收优惠政策在实施中，产生了下列负面影响：

　　（一）税收优惠程度相关悬殊，不利于为各类企业营造公平竞争的税收环境，尤其不利于国有经济的生存和发展。据测算，我国外企的实际所得税税负仅为国企实际税负的三分之一，明显的税负优势，再加上外资企业原有的技术和资金优势，使其迅速占领了许多商品的国内市场，对传统民族企业造成了极大的冲击。目前，我国一些主要产业部门（如电子、轻工）对外商的依存度达30%以上，有些行业几乎已完全被外资企业所控制，如饮料、照相机、照明灯具、化妆品、轮胎、移动通讯业等。这些年来，国有经济经营效益不佳，固然有其经营机制上的原因，但税收优惠过于向外资倾斜，也是其发展不利的一个重要的原因。不仅如此，优厚的税收待遇还助长了部分外企的惰性，使一批规模小、效益低的外企得以存活。

　　〔二）税收优惠的结构设计不合理，不利于国民经济的均衡协调发展。首先，从税收优惠的地区结构来看，经济特区等沿海发达地区的税负水平远低于内陆省份。据统计，我国经济特区的涉外企业所得税综合负担率为5%，沿海开放地区为9%，而内地为15%.这种沿海与内地税负的不平等，不仅使我国所吸引的外资项目主要分布在沿海地区，而且大量内地自身的资金也因追逐税收优惠而流入沿海地区，从而进一步拉大了两者之间的发展差距，与国家的区域发展政策相违背。其次，从税收优惠的产业结构来看，一些主要的税收优惠措施（如“两免三减”等）未能与国家产业政策挂钩，使税收优惠的产业导向不明确。据统计，1984—1990年，我国吸引外资用于非生产领域的占50.6%，用于生产领域的占40.1%，其中用于能源、交通、原材料的仅占20%左右。而且吸引外资项目规模偏小，项目平均协议金额较低，大多数外资项目为低水平、劳动密集型项目的重复建设，如遍地开花的服装厂、加工厂等即是这种状况的真实写照，从而进-步加剧了我国产业结构的不平衡，使原有“瓶颈”问题更加突出。

　　（三）税收优惠管理不严密，造成税收优惠政策的运用缺乏总体规模控制和成本—效益分析。我国对外开放20多年来，还没有一个权威的统计数字，来说明国家因实施税收优惠政策而减少的财政收入（世界银行曾通过估算认为我国1995年仅对外资企业的税收优惠就损失收入约660亿元人民币，占当年GDP的1.2%）。正是由于没有相关的税收支出统计数据，使我们在制定税收优惠政策时，往往容易只看到税收优惠促进经济发展好的一面，而对其成本—财政收入的减少则重视不够，以至无法对税收优惠措施的实际效果作出正确的评价，这也在-定程度上助长了税收优惠的泛滥。其次，对税收优惠的日常管理不到位，诱导纳税人钻政策空子，采取种种手段套取税收利益，形成新的逃、避税途径，典型的如各种假合资企业和假福利企业等。再次，税收优惠管理权限不集中，不利于税收优惠政策的规范统一。税收优惠作为整个税收制度的一个重要组成部分，应由国家立法机关统-制定，并且有长期性、稳定性和严肃性。目前，虽中央三令五中，但各地力一政府仍出于自身利益，采取种种手段，或明或暗地自行出台税收减免措施，相互竞争，不仅造成了税收制度的混乱，也降低了税收优惠的总体效果。

　　此外，现行税收优惠制度虽然加强了间接优惠形式的运用，但以定期减免税和优惠税率为主的状况并没有得到根本改变，直接优惠虽然操作简单，但它直接减少了税基，给政府带来较大的收入损失，而且减免税款中有相当部分用于消费和集体福利，起不到应有的鼓励投资的作用，与国外广泛运用投资抵免与加速折旧等间接优惠形式形成鲜明对比。

　　二、税收优惠在西部大开发中的合理运用

　　借鉴历史经验，如何在制订新一轮西部大开发税收优惠中，趋利避害，更好地发挥其在引导投资、吸引技术和人才力一面的作用，笔者认为，必须着重从整体上对税收优惠体系进行认真规划。

　　（一）在优惠对象上，不分内外，一视同仁。如果说，改革开放初期对东部沿海地区的外资经济给予全面优惠是不得已而为之，那么，在新历史条件下的西部开发，绝不应仅仅是对外资的开放。经过二十多年的经济发展，广大东部地区已积累了相当可观的物质基础，如何充分吸收和利用东部地区的现有资金，从现实的角度来说，具有更大的重要性和紧迫性。因此，必须统一对内对外的税收优惠政策，给内外资企业一个平等竞争的舞台，并把引资的重点放在国内资本上，使西部的繁荣最终建立在民族经济发展壮大的基础之上。

　　（二）在具体优惠措施的设计上，统筹规划建立系统合理的科学体系。首先，在优惠项目上，应与国家产业政策紧密结合，同时参照西部地区资源开发和环境保护等方面的特殊要求，促进西部地区产业结构的调整，扶持优势产业，培育特色经济，尤其是要避免东部开发过程中出现的盲目引进、重复建设，否则，不仅浪费了宝贵的资源，而且还将加剧原有的产业结构矛盾。其次，在与东部地区的优惠政策衔接上，考虑到东西部的现实差距，应在逐步清理东部地区现有税收优惠的同时，使税收优惠适当向西部地区倾斜，力度适当加大，以促成东部资金回流到西部投资。再次，在优惠的税种上，不应仅仅局限企业所得税。当代社会，经济的竞争实质是人才的竞争，如能对投身西部建设的高科技人才和技术人员在个人所得税方面给予相应的税收优惠，相信对吸引人才将起到一定的积极作用。最后，在税收优惠的设计上，还应特别注重提高引资的质量，将一些主要优惠措施与投资规模和技术水平相挂钩。

　　（三）在税收优惠的管理上，统一立法，建立税收支出预算。首先，如前所述，对税收优惠几乎不计成本是我国税收优惠制度的一个致命弱点，也是随意减免的一大症结所在。事实上，税收优惠作为对正常税制的偏离和国家对应有收入的放弃，其本质是一种特殊的财政支出，即税收支出。自1968年美国公布了第一个税收支出预算以来，绝大多数发达国家都建立了完整的税收支出预算制度，许多发展中国家也正尝试编制自己的税收支出表，以控制税收支出总量，精确税收支出的数量分析，更好地考虑税收优惠的实际效果。同时，将税收支出纳入预算管理，还有利于人们对政府财政支出进行全面的监控。其次，集中税收优惠权限，确保优惠政策的统一。目前，东西部在税收环境上的差别（经济特区除外），有相当部分来自东部地区自行制定的一些税收减免和先征后返，从而造成东部的实际税负低于西部地区。这种实际税负的差距，一定程度上增加了西部地区的引资难度，所以，认真纠正这些越权和变相减免优惠，集中减免税权，是为西部创造一个相对平等税收环境的必要前提。同时，对西部地区内部各省市之间，也应保证税收优惠政策的统一，防止相互之间的不良税收竞争。再次，加强日常税收优惠的审批管理。西部地区自身克服急于求成心态，绝不能为了引资而放松收优惠的审批管理，破坏税法的严肃性，否则，税收优惠的效果将大打折扣。

　　（四）在税收优惠赋予时，应与地方所承担的义务对应。税收是政府参与国民收入再分配的权力，这项权力也同时赋予了政府严格承担的义务。西部税收政策的优惠，必须同西部12省区政府所承担的义务严格对应。现在以西部12省区以西部企业经营环境不如东部优越，企业效益差为依据，向中央提出减免企业所得税。笔者认为在-定范围内实行税收减免是可行的，但西部税收政策的优惠必须调动西部的创造性和积极性，必须刺激增加西部投资的来源。为此，优惠的税收政策在税种、税率、计税基数、纳税环节等力一面要同这泪的严格相对，且在税收优惠的形式上，逐步增加间接优惠的比重。例如，西部税收按现行税种、税率对捐助科技、教育、生态环境项目的予以全额减免；西部也可提高地力一在中央与地力一共享税中的比率，但这一部分税款必须用于中央指定的投资项目，这一做法可调动地力一创造税源的积极性，同时也加大了地方政府使用该项资金的责任心。

　　最后，不容忽视的是，在西部大开发中，税收的基本任务是保证西部地区财政收入的稳定增长，为西部开发提供有力的财政支持。由于历史和客观条件的限制，西部地区现有的财力比较薄弱，税收优惠的空间相对有限，因此，就目前来说，西部地区首先要充分利用好现有的各项税收优惠政策，同时积极创造良好的税收之外的其他投资环境。

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