零基税收计划

　　长期以来，中国税收计划的编制和分配一直采取“基数×系数＋特殊因素”的方法。其中，“基数”主要是上年的税收计划或上年实际完成的税收收入，“系数”主要是根据财政支出需要确定的本年度税收收入增长比例，“特殊因素”主要是有可能造成本年度税收收入大幅度增加或大幅度减少的个别因素。这种以基数为依据编制与分配税收计划的方法比较简便，确定的计划指标也具有较好的连续性和稳定性。其缺点主要是由于基数与依照税法有可能取得的税收收入不完全吻合，系数主要考虑增加税收收入的要求：没有充分考虑经济总量与结构的变化，特殊因素考虑得不全面、不准确，使得所确定的计划指标与根据经济发展水平依法征税的结果存在较大的差距。这种计划与实际的差距，即使在市场经济体制比较健全的国家也无法完全消除，但在“计划至上”的计划管理体制下，却把行政指令驾于税收法律与法规之上，造成实际税收制度对法定税收制度的背离，扭曲了税收政策，也造成了税收管理的畸形发展。

　　税收计划是政府预算必不可少的重要组成部分，也是政府实施宏观调控的重要手段。为正确发挥税收计划的作用，必须彻底改变以基数为依据编制税收计划的方法，实现零基税收计划。

　　零基税收计划源于零基预算，是零基预算的组成部分。与基数税收计划相比，零基税收计划的主要特点是取消基数在计划编制与分配中的基础作用，一切从零开始，也就是完全以经济发展水平和税收法律、法规为依据，重新编制每个年度税收计划。零基税收计划的优点，主要是使税收计划与经济发展水平相适应，同时有利于实现依法征税，保证法定税收制度与实际税收制度的一致性，完整、准确的贯彻税收政策。

　　零基税收计划的编制必须以科学的税收预测为基础。为此必须在税务系统内部建立健全税收预测机构，同时努力发展高等学校与科研机构中的税收预测组织，形成系统内税收预测机构与系统外税收预测机构相结合的税收预测体系。同时必须确立先自下而上、后自上而下的计划编制体制，努力保证税收计划的客观性，防止主观意志对税收计划的干预和影响。税收预测的方法主要有因果分析法和时序分析法，在预测实践中应当以因果分析法为主、时序分析法为辅。

　　在计划执行阶段，应当将零基税收计划作为指导性计划，而不是作为指令性计划。在这种体制下考核税务部门的工作业绩，主要不是考核税收计划完成情况，而应考核税收管理的有效性，具体包括税务登记率、纳税申报率、申报真实率和税款入库等。

　　为保证零基税收计划的执行，需要改革政府的预算管理。首先必须坚持“量入为出”的原则，彻底改变用财政支出制约税收收入的做法。在此基础上，当税收收入不敷财政支出时，努力通过公债发行弥补收支差额，防止随意改变税收计划，用税收计划适应支出需要。