新国有资产管理体制下的财务总监制度探析

　　一、新国有资产管理体制下的财务总监制度及其特征

　　财务总监制度是在企业所有权和经营权相分离下，由董事会向企业委派财务总监参与企业重大经营决策，组织和监控企业日常财务活动的一种经济监督制度。1994年，深圳市投资管理公司在国内率先推出了国有企业财务总监制度。经过近两年的试点，财务总监制在深圳市全面推行。这一制度切中了旧的国有资产管理体制弊端，在实践中防范了大量企业违法违规经营行为，化解了许多经营风险，并有效地堵塞了国有资产流失的途径。由于其能较好地满足产权部门实现监督职能的需要，为企业国有资产保值增值发挥了重要作用，因此，受到全国各地的关注和肯定，许多省市借鉴这种制度，制定了地方性的关于财务总监制度的行政法规。在新的国有资产管理体制下，国务院国资委和上海、北京、江苏等地正逐步推行财务总监制度。

　　在新的国有资产监管体制下，财务总监制度具有鲜明的特征：

　　首先，财务总监的委派主体有很大不同。新的国资管理体制确立了对企业国有资产管理实行管资产和管人、管事相结合的体制，国资委作为惟一履行出资人职责的代表，在理论上消除了传统体制下国有资产多头行政监管的弊端，实现了国有资产的所有者到位，这是与传统国有资产管理体制的最大区别。由新成立的国有资产监督管理委员会直接或间接任命的财务总监，履行与财务事项有关的监督职能，其实质是国有资产监督管理委员会为了国有资产监管而下派的财务监督人员。在新体制下，财务总监只对惟一的国有资产出资人负责，有别于旧体制下的多头监管。

　　与企业集团为了加强对权属公司的管理而实施的财务总监制度相比，国有资产监督管理部门派驻的财务总监，是从所有者监督层面意义上而言的，而前者则是内部管理者层次意义上的，并无法对集团公司经营者形成有效监督。

　　其次，财务总监工作的独立性特征更为突出。与企业内部财务会计人员和审计人员相比，财务总监的独立性主要体现为：

　　（1）财务总监由所有者委派，代表所有者行使监督权，具有法定的权威性。

　　（2）财务总监按照一定的程序进入董事会，参与企业的决策，具有实质的权威性。

　　（3）财务总监从财务专家中选拔，除具有专业会计知识外，还具有很强的财务管理能力和审计能力，具有专业的权威性。

　　（4）财务总监的人事关系、工资待遇、考核晋升和住房等利益与企业无关，没有在企业领取任何报酬和报销费用，消除了财务总监与企业的共同经济利益，自身地位比较独立，不受企业领导人控制，对企业的监督具有较强的独立性和客观性，具有独立的权威性。同时，新体制下的财务总监只对惟一的国资所有者代表负责，权责更为明晰。

　　二、财务总监制度的理论与现实效应分析

　　1.财务总监制度是控制国有企业内部人控制问题和会计信息失真现象的现实选择。委托代理理论认为，由于委托人与代理人之间的信息不对称、风险不对称、利益目标函数不同等，很容易产生委托代理问题，即代理入侵犯委托人利益问题。在我国国有企业主要体现为内部人控制问题，通常与会计信息失真问题紧密相连。有关审计表明，我国国有企业普遍存在较为严重的内部人控制问题及会计信息失真问题，不少国有企业财务管理紊乱，企业做假账现象比较普遍，特别是虚增利润问题较为突出，同时存在着较为严重的国有资产流失问题。尽管对国有企业有多种控制体系，但并未能有效控制内部人控制问题，尤其是部分企业经营者的违法违规行为所导致的国有资产流失问题。为此，如何做好对国有企业财务监督对防止国有资产流失至关重要。作为委托人维护自身利益的一种重要监督机制的财务总监制度，可以在一定程度上控制企业经营者的“逆向选择”和“道德风险”，保护国有资产所有者权益。财务总监是基于委托代理问题的控制，是对企业法人治理结构的一种完善，它符合我国现阶段客观经济环境的要求。

　　2.财务总监制度是对现有企业财务监管制度的有益补充。现实中，国有企业的内部人控制问题通常与企业经营者授意财务人员制作虚假报表，操纵会计信息有关。企业内部财务人员由于独立性的缺失，难以形成对经营者违法违规行为的有效监督，甚至与经营者合谋共同侵犯国有股东权益。来自企业外部的监督，如政府监督、债权人监督和社会监督通常难以详细、全面、及时地监督和制止企业经营过程中的违法、违规行为，更侧重于事后监督或事后审计，事前与事中则成了监管盲点。与此不同的是，财务总监的监督一改以往侧重事后审计监督为事前、事中的“实时监督”。在财务总监制度下，财务总监可以依规进入企业决策部门，参与企业财务计划，监控企业财务活动，为国资委有效掌握企业日常会计活动及重大资金调度、资产处置和对外投资行为等活动，及时了解国有资产经营的真实情况提供了信息支持。同时，针对国有企业经营管理中的违法行为，财务总监可以及时发现并提醒董事会终止实施违反国家财经法规、行政法规的行为和可能造成的国有资产损失的经营行为，督促其整改，从而形成对国有资产运营的有效监督。

　　由此可见，相对于现有国有企业财务监督制度而言，财务总监制度吸收了总会计师制度和内部审计制度的财务管理与监督职能，弥补了总会计师在职责权限上的局限性和内部审计制度滞后性的缺陷，实际上是对国有大中型企业总会计师制度和内部审计制度的发展与完善。

　　3.财务总监制度是现阶段完善我国国有企业治理机制和管理制度的重要组成部分。目前，我国国有企业的公司法人治理结构并不完善，董事会、监事会形同虚设，所有者监督缺位，企业内部尚未形成有效的监督约束机制。这是导致国有企业内部人控制问题和会计信息失真的主要原因之一。而受出资人代表委派以独立身份进入国有企业的财务总监，可以在一定程度上强化对国有企业经营者的监督和威慑力，督促企业经营者合法经营。财务总监职责的履行是与企业的内部经营活动以及决策紧密联系在一起的，构成了现代企业内部约束机制的有机组成部分，在内部约束机制运行中发挥财务监督职能。尤其对那些监事会设置形式主义或者缺失的国有企业，财务总监代表所有者行使监督职能，承担监事会的有关监督职能，必将进一步完善法人治理结构。可以说，在我国国有独资公司和国有控股企业中实行财务总监制度，是国有资产所有者和投资者通过一个代理人（财务总监）加强对另外一个代理人（即经营者）监控手段的重要补充，进一步完善了企业外部监督机制。

　　三、关于财务总监制度的观点争议

　　（一）关于财务总监制度的法规对抗与冲突问题。

　　较多反对财务总监制度者认为，国有企业财务总监制度与《公司法》有一定的冲突。他们认为，《公司法》规定了企业的管理层由股东会选举或董事会聘任产生，具有经营上的独立性，而财务总监制度则意味着行政权介入企业内部，政府行政方式直接插手了企业的管理体制，干预了企业经营权，与“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度相背离。

　　尽管《公司法》规定了企业拥有独立的经营自主权，但这种自主权也是有限的，并不允许企业的胡作非为和违法经营。现阶段，我国财务总监制度的设置初衷就是针对国有企业中的违法违规经营行为的，是股东维护权益的现实选择。实际上，由于委托代理问题的存在，不论是以美国为代表的市场式治理机构，还是以德日为代表的股东相互持股治理机制以及东南亚的家族治理机制，都采取多种形式，通过所有权监督约束经理人员行为，维护股东权益。我国不少非国有企业和一些公司制企业为解决企业发展过程中出现的财务监管滞后问题，也在积极尝试在企业内部建立财务总监制度。可以说，这些企业建立财务总监制度并不是来自国家的行政指令，而是企业自身发展对财务进行有序、有效监管的内在要求，是所有权的具体体现。《公司法》也明确规定，国家授权投资的机构或者国家授权的部门可以依照法律、行政法规的规定，对国有独资公司的国有资产实施监督管理，从而为国有企业的出资人代表和所有者代表聘任、委派财务人员或者通过财务总监制度加强对企业国有资产运作和财务活动的监管行为提供了法律依据。财务总监制度是国资委履行出资人职责的基本权利，不仅是其依法享有对企业经营和财务信息的知情权的重要手段，而且还可以使财务总监代表所有者或出资人把好财务监督关，强化所有权对经营权的财务约束，使经营者在重大经营决策和财务收支活动方面最大限度地体现出所有者的利益。

　　（二）关于管理重叠问题。

　　反对财务总监制度的第二个重要理由是认为财务总监的职责和权限与企业财务人员有一定的重叠，违反了管理学的“一事一职”原则，会导致多重管理冲突。他们认为，《会计法》和《总会计师条例》以及企业的财务内控制度（如企业内部审计制度）中都明确规定了企业会计主管、财务负责人以及总会计师的职责和权利。这些制度基本上都赋予了财务人员对违法违规行为的制止权、财务与会计事项的管理权、重大经济事项的监督权等，这与财务总监职责有不少重复，因而理论上与财务总监职责和权利发生冲突，从而不利于企业管理制度的规范。

　　尽管我国法律规定了财务会计人员的职责和财务人员的独立性，但在国有企业财务监管实践中，这些法律并未得到有效的执行。公司财务人员经常受制于企业领导者，不少企业财务人员还与企业经营者相互勾结共同侵犯国有资产权益，这也是现阶段我国国企大量会计信息失真的重要原因之一。而当前我国对国有企业经营者的监督更多停留在审阅企业的财务报告、考核经营业绩等事后监督上，并无法杜绝和避免企业经营过程中的违法违规行为。为此，进一步完善对企业财务监管至关重要。而作为现有财务监督手段的有益补充的财务总监制度，不仅有助于加强对企业经营者违法违规行为的监督和约束力，而且，还可以为完善企业财务制度，提升企业财务管理水平提供专业技能上的支持和指导。至于管理上的冲突，可以在财务总监制度设计上通过严格规定财务总监人员的工作职责，避免他们直接插手企业进行国有资产管理，以实现财务监督权与企业经营自主权之间的和谐统一。

　　（三）关于财务总监的成本问题。

　　不少人认为财务总监的职责是财务监督，不参与企业管理，使得这种制度纯粹是一种监督制度，不仅需要付出大量成本，而且造成了人力资源浪费。他们通常以财务总监的高监督成本为由反对向国有企业派驻财务总监。实际上，所有者对经营者的监督成本不仅包括所有者为获取信息所支付的费用（如专设的机构费用、人员经费等），还包括由于监督滞后、经营者败德行为给所有者造成的经济损失等。尤其是后者，因经营者的败德行为导致的国有资产流失不仅数额巨大，且通常难以挽回。认为财务总监制度高成本的观点仅仅看到了其部分可见成本，而忽视了我国国有企业经营中的实际情况，忽视了大量的国有资产流失问题。从经济上讲，只要一个制度收益大于制度成本，就具备了经济的合理性。向国有企业派驻的财务总监，可以及时了解经营者经营管理动态和财务资源流向及配置状态，将有效制止经营者的败德行为所导致的所有者和投资者的损失，将弥补财务总监给所有者和投资者增加的一些监督成本，在一定程度上保证该制度的经济合理性。

　　四、新体制下推行财务总监制应注意的若干问题

　　1.财务总监人才的市场化聘任机制。财务监督是一项涉及面广、专业性强的工作，要求财务总监必须是具有较高素质的优秀专业人才，不仅应具有较高的贯彻执行有关法律、法规和国家政策的水平，还应坚持原则，清正廉洁：不仅应具有企业经营管理的基本知识及相应的分析判断能力，还应是会计核算的内行，理财业务的高手。为保证国企财务总监队伍的高素质，应进一步创新财务总监人员市场化选拔机制，坚持高标准选聘财务总监人员。

　　2.明确财务总监的权责范围。在财务总监制度的设计上，必须明确其工作职责、权力范围和运作规则等，做到既能对经营者进行有效监督，又不干预企业自主经营。一般来说，实行财务总监制的企业不再设立总会计师，企业经营者享有不受财务总监制限制的、法律法规所赋予的完全财权和经营自主权，尤其是要保证企业经营者的合法经营自主权，原则上只要企业的经营行为没有违法违规，没有侵犯国有资产权益，财务总监无权干涉。

　　3.建立完善的财务总监约束机制。应建立充分的激励和严格的约束机制，既要设计合理的激励性报酬方案，以调动财务总监的工作积极性，又要制定科学的财务总监工作业绩考核评价办法，以及工作失误的责任追究制度，从而使约束具有刚性。财务总监与企业是监督与被监督的关系，不参与、不干预公司的日常经营活动，不得接受公司的任何报酬、福利待遇和馈赠。这是避免财务总监不被企业经营者同化或收买，确保财务总监独立性的核心环节。可以在委派财务总监的国有企业中设立有效的举报机制，完善对财务总监职责的监督机制。

　　4.正确处理好财务总监与其他监督的关系。财务总监是代表所有者行使监督权，这种监督形式与企业内部的会计监督、审计监督，以及企业外部的审计监督各有分工，相辅相成，并形成国有企业的有机监督体系。财务总监在行使外部监督权的同时，应起到对企业内部监督和其他经济监督的补充和完善的作用，因此，实践中应正确处理好财务总监与其他经济监督的关系，不能顾此失彼，只强调所有者的财务监督，而忽视其他监督形式。

　　财务总监制度的实施是为了改变当前国有企业所有者缺位和经营者权力失控，目的在于建立一种两权相互制约的机制。从长远上看，应尽力完善国有企业的法人治理机构，董事会、监事会要真正对股东负责，充分发挥其维护所有者利益，保证国有资产保值增值的作用，尤其是企业的董事会一定要起到约束经营者行为的作用。在国有企业建立起较为完善的公司治理机制下，可以将财务总监委派制纳入企业法人治理结构，由现在的政府委派过渡到董事会委派，使财务总监委派制体现出企业行为的本质。