建立预算资金行业财务管理中心及其模式探索
来源： 杜志喜
2002-07-17
普通
近年来，随着公共财政理论与效益财政理论的广泛采用，我国政府的理财思想观念发生了重大转变。财政体制改革的重点正逐步从收入分配制度改革转向财政支出管理制度改革，并取得了显著的成效。如：推行政府采购制度、委派会计制度和会计集中核算制度。其中会计集中核算制度是财政支出体制改革的一项重要举措，它是改变现行财政资金分散收付方式，探索以会计集中核算中心为主要载体的收支制度改革，对行政事业单位的财务收支实行集中统一的会计核算和管理。这种制度以公共财政理论和效益财政理论为指导，以建立公开、高效、廉洁、务实的财政管理运行机制为目标，通过规范会计行为，加大对财政资金收支的监管力度，提高资金使用效益。目前各地的具体做法是在不改变原有的会计主体，预算管理关系，财务审批权的前提下，对会计核算、资金结算、银行账户、财务收支等实行集中管理，从各地的实践看，它对于提高政府形象、加强财政监督、提高财政资金使用效益等方面发挥了很大的作用。但是笔者认为会计集中核算改革还需要在范围上、深度上、及理财机制再作深化和创新，因此，笔者认为在目前的会计集中核算的基础上建立行业财务管理中心便是会计集中核算改革的进一步深入和补充。
1、建立行业财务管理中心的重要性和必要性
（一）盘活行业资金，缓解财政支出压力，加强财政宏观调控能力。
行业（特别是大的行业如：教育、卫生、文体广电、公检法等）下属单位多，许多下属单位除了财政拨款收入外，还有大量可自由支配的事业收入和其它收入，因此，许多行业资金规模较大。但从局部看，行业下属各单位也存在“贫富不均”现象（当然，这是由单位的性质决定的）：有些单位拥有大量的闲置资金，只能放在银行里吃利息；而另一些单位由于资金短缺（特别是一些全部或大部分依靠财政拨款的单位），影响其业务的发展。如果能将全部或大部分行业资金集中起来，进行恰当的调剂（有成本的调剂），即通过建立行业财务管理中心。一方面为闲置资金找到了增值渠道；另一方面，缓解了财政的压力，促进资金短缺单位的业务发展；同时，也使资金短缺单位提高资金成本意识，并促进整个行业的财务管理水平，更好地实现国有资产的保值、增值。再者，通过建立行业财务管理中心，可以将行业资金的集中起来，进行统筹管理，统一调度，合理运作和利用，这将有利于政府充分发挥财政整体功能，集中财力办好各项事业。
（二）扩大会计集中核算范围，细化财政监督过程，为财政部门提供决策参考。
目前会计核算中心的核算范围基本上为一级预算单位，而对于二级及基预算单位的财务由各单位自行管理、自行核算，仅由行业主管部门上报有关数据。这样，一方面，有可能会造成一级预算单位为了逃避财政监督而将部分资金划入下级预算单位进行处理。另一方面，财政部门无法全面了解和监督整个预算支出的执行情况，从而无法为下一年度的部门预算审核提供科学依据。下面以某市会计核算中心为例分析：
该中心目前仅仅集中核算部分一级预算单位，2001年该市地方预算内财政支出为428608万元，其中预算内教育事业费支出为101691万元，占23.73%,而目前纳入集中核算的教育行业，仅仅是一级预算单位-该市教育局,2001年集中核算的教育事业费支出为7006万元（其中:6630万元为拨出经费）仅占总教育费支出的6.89%,庞大的一笔财政教育资金游离在集中核算范围之外,这笔大资金是由各单位分散管理，使财政部门很难掌握整个教育资金的运作、使用情况，难以对财政状况作出及时准确的判断和有效规划。因此建立行业财务管理中心，可以对基层预算单位使用拨款的全过程实行实时监控，能够有效地强化财政对单位财务收支活动的监督，更清楚地了解各单位预算执行情况，并进一步进行财务分析，为合理制定各项开支标准或定额，细化、强化部门预算管理，最终使预算分配走向公平合理创造了条件。
2、行业财务管理中心的模式
（1）行业财务管理中心的性质
本文讨论的行业财务管理中心是行业资金管理机构，相当于企业集团的内部银行。该中心也是行业主管部门的内部资金管理部门，但业务上接受财政部门的监督和会计核算中心的指导，它的主要职责是负责整个行业下属各预算单位的日常资金结算、各预算单位之间的资金有偿调剂、建立完善的财务监督和财务分析系统。行业财务管理中心是集结算、融资（资金调剂）和调控监管于一体的行业财务管理中心。通过建立行业财务管理中心，真正做到有效调节资金流向，宏观控制资金的合理使用，盘活行业沉淀资金，挖掘资金使用潜力，促使各预算单位提高对资金时间价值和资金成本的认识，加强财务分析和财务监督，提高资金的使用效率和效益，促进各项事业的发展。
（2）行业财务管理中心的总体设计思路
以财政预算管理为主线，以财政监督为保证，引入融资及资金使用成本理念，运用财务管理方法对行业资金进行统一调度和集中核算，建立一个行业资金的管理中心、调剂中心、调控监管中心。
（3）行业财务管理中心的内部结构及其职能
建立行业财务管理中心要求行业主管部门下属所有有财政拨款的行政事业单位取消原有银行账户，统一在行业财务管理中心开设结算账户，参照目前市级机关会计核算中心的做法：这些单位目前仍保留“三个不变（即原有的会计主体不变，预算管理关系不变，财务审批权不变。）取消会计岗位，仅保留一名报账员，即这些单位成为报账单位。行业财务管理中心在银行开立账户。前已述及，行业财务管理中心是集结算、融资（资金调剂）和资金调控监管于一体的多功能的行业财务管理中心。为实现上述三大功能，其内部机构应分设三个职能部门，即结算部、资金调剂部、资金监管及财务分析部。这三个部门的具体职能如下：
1）资金结算部：为报账单位（即行业主管部门下属二级及基层预算单位）开户，受理各报账单位单据的审核、数据录入、日常资金结算，日常账务处理、编制会计报表等等。行业财务管理中心在此充当银行结算功能，该部门的职能就相当于目前的会计核算中心。
2）资金调剂部：也可称为融资部，这是将融资理念引入到财政管理体制的一个设想，即通过行业财务管理中心为各报账单位调剂资金余缺，盘活行业资金，缓解财政资金压力，提高资金使用效益。笔者在此抛砖引玉，与各位同仁一起探讨。
（1）行业财务管理中心引入融资理念的意义
众所周知，我国的财政正逐步退出竞争性领域，向公共财政转变，因此财政资金的短缺将在很长一段时间内存在。但在增量财政资金不足的情况下，可否盘活存量呢？其实上从局部来看，各单位由于客观情况的不同存在着暂时的“贫富不均”现象，即有些单位存在大量的闲置资金，而另一此单位却资金严重短缺。这在二级及基层预算单位表现行比较明显，以某市教育行业为例；2001年预算内教育事业费拨款为101691万元（这还不包括各单位的事业收入和其他收入）这笔巨额资金为调剂各单位资金余缺成为可能；同时由于行业财务管理中心的核算对象是二级及基层预算单位。对于教育行业，其基层预算单位-各类学校，对于教育资金的需求是十分强烈的。但由于学校的差别，有的有充足的资金闲置在银行里吃利息，有的学校却迫切需要大量的资金搞投入。再者，随着农村费改税的的逐步实施，教育资金将越来越紧缺。因此在增量教育资金不足的情况下如何盘活存量教育资金将是十分现实的选择。而行业财务管理中心的融资功能恰好为解决这一矛盾提供了可能性。有一点需要说明的是，这里举教育行业为例，主要是考虑到教育事业费支出占总预算内财政支出的比重很大。其他大的行业如：卫生、文体广电等行业的情况也有些类同。但行业财务管理中心要实现资金调剂功能必须要解决以下几个问题：一是如何分别管理各单位的自有资金和调剂资金；二是调剂资金的成本如何确定，调剂的收益如何处理；三是如何规范融资行为，防范资金风险。
（2）行业财务管理中心调剂资金首先应解决几个理论上的问题
①调剂资金的来源是各报账单位暂时闲置的资金，但必须是各报账单位能自由支配的资金，行业财务管理中心可调剂的资金头寸还应作如下扣除：财政专款、每月各报账单位的固定开支（如工资、津贴、奖金、医保费、公积金等）、备付金等。在扣除以上项目后，确实一定的百分比作为可调剂资金头寸。行业财务管理中心须经常检查资金头寸并及时作出调整。
②融资期限，根据可调剂资金头寸的长短期结构而定，一般在三个月以内，最长不超过一年。
③资金使用成本（融资利率）的确定，可参照同期银行贷款利率。
④调剂资金产生的收益（融资利率与存款利率的差额）的处理，严格来说，各报账单位的各类资产包括存款均属于国有资产，但为了增强各单位的理财能动性，鼓励增产节约、增收节支，促进各项事业的发展，有资金盈余的报账单位可参与收益分配。各报账单位收益分配额按如下公式确定：
收益分配额=各报账单位的存款积数/管理中心总存款积数×（调剂资金产生的收益-管理中心相关融资成本费用）
存款积数=∑存款余额*存款天数。
（1）资金调剂部的职能如下：
①分别为各报账单位建立存款、融资明细账户。分别计息，分别核算；
各报账单位的资金进入行业财务管理中心后，由中心统一在银行开立一个统管账户；同时中心也为各单位开立实体账户，这包括存款账户和融资帐户（该账户相当于内部银行的贷款账户），存款账户和融资账户分别计息，利率参照同期金融机构存、贷款利率。
②规范融资行为，防范资金风险。
各报账单位根据实际资金短缺情况向行业财务管理中心申请融资时，需提供有关资料，如借款申请书，融资具体用途，项目具体情况等。管理中心收到报账单位报送的有关材料后，经办人员先审核申请资料和报账单位近期的财务状况资料，本年度及上月的财务收支情况等，并到需要融资的单位作实地调查，写出调查报告和初步意见，上报管理中心主任。管理中心根据资金头寸情况，按融资审批权限审批。小额融资由管理中心主任审批后发放；大额融资报主管部门和财政部门审批后发放；资金调出后资金调剂部门应建立融资档案，并对融资单位进行跟踪。对于拖欠资金的单位，除及其收回资金外，还可通过行业主管部门和财政部门双重制裁的办法来确保资金安全。同时融资部门还有一个职能是制定合理的融资管理办法以以保证资金的安全。融资管理办法一般包括以下内容：融资对象和条件；融资期限、利率；融资审批权限；利息的计算与偿还；融资的管理与监督；拖欠资金的制裁办法。
3、资金监管与财务分析部
（1）设立该部门的必要性。
我们知道，财务分析和财务监督是事业行政财务管理的一项重要任务。加强财务分析和财务监督，有利于保证单位认真执行国家有关方针、政策和财务制度，维护财经纪律；有利于保证事业行政单位业务工作和财务收支计划顺利完成；有利于促进单位挖掘内部潜力，增收节支，提高资金使用效益；有利于及时、准确地反映事业行政单位财务活动状况，掌握财务活动的特点和规律，为财务决策提供科学、可靠的依据。
（2）财务监督的内容
①监督检查国家有关方针、政策、财政预算的执行情况
监督检查单位预算执行情况，监督检查资金收付的合法性、合理性、真实性；以及对国有资产管理所进行的监督检查等。行业财务管理中心配合财政部门、主管部门科学运用财务监督手段，采取行之有效的财务监督形式，将日常监督与专项监督有机地结合起来，及时发现违反财务制度和财经纪律的行为，并按有关规定进行处理。
②融资监督：
a、行业财务管理中心调剂资金应严格按照本中心的融资管理办法审批和管理，不得随意放款，要做到既能支持各报账单位的发展又要保证资金能安全收回。
b、报账单位应按规定用途使用，否则管理中心有权收回资金。
c、行业财务管理中心应经常检查借款单位的资金使用情况，借款单位也应如实反映情况。
d、建立健全中心有关规章制度，所有账务做到日清月结，随时了解中心自身的资金情况、报账单位的存款和融资情况
（3）财务分析的内容主要包括：
预算执行情况分析，资金运用情况分析，财产物资的使用、管理情况分析等。行业财务管理中心应该建立符合各报账单位特点的财务分析体系，运用对比分析、因素分析、动态分析等多种方法，提高财务分析的质量，为财政部门审核单位、部门预算提供科学依据。
4、行业财务管理中心与有关部门的关系
（1）与行业主管部门的关系
行业财务管理中心应直属于行业主管部门，属于主管部门的一个财务管理机构。
（2）与财政部门的关系
行业财务管理中心应接受财政部门的监督与检查，行业财务管理中心执行财政部门的财经政策法规，并向财政部门报送相关资料与分析报告。
（3）与会计核算中心的关系
行业财务管理中心在业务接受会计核算中心的指导，并按时向会计核算中心报送相关的会计报表与统计资料。
1、建立行业财务管理中心的重要性和必要性
（一）盘活行业资金，缓解财政支出压力，加强财政宏观调控能力。
行业（特别是大的行业如：教育、卫生、文体广电、公检法等）下属单位多，许多下属单位除了财政拨款收入外，还有大量可自由支配的事业收入和其它收入，因此，许多行业资金规模较大。但从局部看，行业下属各单位也存在“贫富不均”现象（当然，这是由单位的性质决定的）：有些单位拥有大量的闲置资金，只能放在银行里吃利息；而另一些单位由于资金短缺（特别是一些全部或大部分依靠财政拨款的单位），影响其业务的发展。如果能将全部或大部分行业资金集中起来，进行恰当的调剂（有成本的调剂），即通过建立行业财务管理中心。一方面为闲置资金找到了增值渠道；另一方面，缓解了财政的压力，促进资金短缺单位的业务发展；同时，也使资金短缺单位提高资金成本意识，并促进整个行业的财务管理水平，更好地实现国有资产的保值、增值。再者，通过建立行业财务管理中心，可以将行业资金的集中起来，进行统筹管理，统一调度，合理运作和利用，这将有利于政府充分发挥财政整体功能，集中财力办好各项事业。
（二）扩大会计集中核算范围，细化财政监督过程，为财政部门提供决策参考。
目前会计核算中心的核算范围基本上为一级预算单位，而对于二级及基预算单位的财务由各单位自行管理、自行核算，仅由行业主管部门上报有关数据。这样，一方面，有可能会造成一级预算单位为了逃避财政监督而将部分资金划入下级预算单位进行处理。另一方面，财政部门无法全面了解和监督整个预算支出的执行情况，从而无法为下一年度的部门预算审核提供科学依据。下面以某市会计核算中心为例分析：
该中心目前仅仅集中核算部分一级预算单位，2001年该市地方预算内财政支出为428608万元，其中预算内教育事业费支出为101691万元，占23.73%,而目前纳入集中核算的教育行业，仅仅是一级预算单位-该市教育局,2001年集中核算的教育事业费支出为7006万元（其中:6630万元为拨出经费）仅占总教育费支出的6.89%,庞大的一笔财政教育资金游离在集中核算范围之外,这笔大资金是由各单位分散管理，使财政部门很难掌握整个教育资金的运作、使用情况，难以对财政状况作出及时准确的判断和有效规划。因此建立行业财务管理中心，可以对基层预算单位使用拨款的全过程实行实时监控，能够有效地强化财政对单位财务收支活动的监督，更清楚地了解各单位预算执行情况，并进一步进行财务分析，为合理制定各项开支标准或定额，细化、强化部门预算管理，最终使预算分配走向公平合理创造了条件。
2、行业财务管理中心的模式
（1）行业财务管理中心的性质
本文讨论的行业财务管理中心是行业资金管理机构，相当于企业集团的内部银行。该中心也是行业主管部门的内部资金管理部门，但业务上接受财政部门的监督和会计核算中心的指导，它的主要职责是负责整个行业下属各预算单位的日常资金结算、各预算单位之间的资金有偿调剂、建立完善的财务监督和财务分析系统。行业财务管理中心是集结算、融资（资金调剂）和调控监管于一体的行业财务管理中心。通过建立行业财务管理中心，真正做到有效调节资金流向，宏观控制资金的合理使用，盘活行业沉淀资金，挖掘资金使用潜力，促使各预算单位提高对资金时间价值和资金成本的认识，加强财务分析和财务监督，提高资金的使用效率和效益，促进各项事业的发展。
（2）行业财务管理中心的总体设计思路
以财政预算管理为主线，以财政监督为保证，引入融资及资金使用成本理念，运用财务管理方法对行业资金进行统一调度和集中核算，建立一个行业资金的管理中心、调剂中心、调控监管中心。
（3）行业财务管理中心的内部结构及其职能
建立行业财务管理中心要求行业主管部门下属所有有财政拨款的行政事业单位取消原有银行账户，统一在行业财务管理中心开设结算账户，参照目前市级机关会计核算中心的做法：这些单位目前仍保留“三个不变（即原有的会计主体不变，预算管理关系不变，财务审批权不变。）取消会计岗位，仅保留一名报账员，即这些单位成为报账单位。行业财务管理中心在银行开立账户。前已述及，行业财务管理中心是集结算、融资（资金调剂）和资金调控监管于一体的多功能的行业财务管理中心。为实现上述三大功能，其内部机构应分设三个职能部门，即结算部、资金调剂部、资金监管及财务分析部。这三个部门的具体职能如下：
1）资金结算部：为报账单位（即行业主管部门下属二级及基层预算单位）开户，受理各报账单位单据的审核、数据录入、日常资金结算，日常账务处理、编制会计报表等等。行业财务管理中心在此充当银行结算功能，该部门的职能就相当于目前的会计核算中心。
2）资金调剂部：也可称为融资部，这是将融资理念引入到财政管理体制的一个设想，即通过行业财务管理中心为各报账单位调剂资金余缺，盘活行业资金，缓解财政资金压力，提高资金使用效益。笔者在此抛砖引玉，与各位同仁一起探讨。
（1）行业财务管理中心引入融资理念的意义
众所周知，我国的财政正逐步退出竞争性领域，向公共财政转变，因此财政资金的短缺将在很长一段时间内存在。但在增量财政资金不足的情况下，可否盘活存量呢？其实上从局部来看，各单位由于客观情况的不同存在着暂时的“贫富不均”现象，即有些单位存在大量的闲置资金，而另一此单位却资金严重短缺。这在二级及基层预算单位表现行比较明显，以某市教育行业为例；2001年预算内教育事业费拨款为101691万元（这还不包括各单位的事业收入和其他收入）这笔巨额资金为调剂各单位资金余缺成为可能；同时由于行业财务管理中心的核算对象是二级及基层预算单位。对于教育行业，其基层预算单位-各类学校，对于教育资金的需求是十分强烈的。但由于学校的差别，有的有充足的资金闲置在银行里吃利息，有的学校却迫切需要大量的资金搞投入。再者，随着农村费改税的的逐步实施，教育资金将越来越紧缺。因此在增量教育资金不足的情况下如何盘活存量教育资金将是十分现实的选择。而行业财务管理中心的融资功能恰好为解决这一矛盾提供了可能性。有一点需要说明的是，这里举教育行业为例，主要是考虑到教育事业费支出占总预算内财政支出的比重很大。其他大的行业如：卫生、文体广电等行业的情况也有些类同。但行业财务管理中心要实现资金调剂功能必须要解决以下几个问题：一是如何分别管理各单位的自有资金和调剂资金；二是调剂资金的成本如何确定，调剂的收益如何处理；三是如何规范融资行为，防范资金风险。
（2）行业财务管理中心调剂资金首先应解决几个理论上的问题
①调剂资金的来源是各报账单位暂时闲置的资金，但必须是各报账单位能自由支配的资金，行业财务管理中心可调剂的资金头寸还应作如下扣除：财政专款、每月各报账单位的固定开支（如工资、津贴、奖金、医保费、公积金等）、备付金等。在扣除以上项目后，确实一定的百分比作为可调剂资金头寸。行业财务管理中心须经常检查资金头寸并及时作出调整。
②融资期限，根据可调剂资金头寸的长短期结构而定，一般在三个月以内，最长不超过一年。
③资金使用成本（融资利率）的确定，可参照同期银行贷款利率。
④调剂资金产生的收益（融资利率与存款利率的差额）的处理，严格来说，各报账单位的各类资产包括存款均属于国有资产，但为了增强各单位的理财能动性，鼓励增产节约、增收节支，促进各项事业的发展，有资金盈余的报账单位可参与收益分配。各报账单位收益分配额按如下公式确定：
收益分配额=各报账单位的存款积数/管理中心总存款积数×（调剂资金产生的收益-管理中心相关融资成本费用）
存款积数=∑存款余额*存款天数。
（1）资金调剂部的职能如下：
①分别为各报账单位建立存款、融资明细账户。分别计息，分别核算；
各报账单位的资金进入行业财务管理中心后，由中心统一在银行开立一个统管账户；同时中心也为各单位开立实体账户，这包括存款账户和融资帐户（该账户相当于内部银行的贷款账户），存款账户和融资账户分别计息，利率参照同期金融机构存、贷款利率。
②规范融资行为，防范资金风险。
各报账单位根据实际资金短缺情况向行业财务管理中心申请融资时，需提供有关资料，如借款申请书，融资具体用途，项目具体情况等。管理中心收到报账单位报送的有关材料后，经办人员先审核申请资料和报账单位近期的财务状况资料，本年度及上月的财务收支情况等，并到需要融资的单位作实地调查，写出调查报告和初步意见，上报管理中心主任。管理中心根据资金头寸情况，按融资审批权限审批。小额融资由管理中心主任审批后发放；大额融资报主管部门和财政部门审批后发放；资金调出后资金调剂部门应建立融资档案，并对融资单位进行跟踪。对于拖欠资金的单位，除及其收回资金外，还可通过行业主管部门和财政部门双重制裁的办法来确保资金安全。同时融资部门还有一个职能是制定合理的融资管理办法以以保证资金的安全。融资管理办法一般包括以下内容：融资对象和条件；融资期限、利率；融资审批权限；利息的计算与偿还；融资的管理与监督；拖欠资金的制裁办法。
3、资金监管与财务分析部
（1）设立该部门的必要性。
我们知道，财务分析和财务监督是事业行政财务管理的一项重要任务。加强财务分析和财务监督，有利于保证单位认真执行国家有关方针、政策和财务制度，维护财经纪律；有利于保证事业行政单位业务工作和财务收支计划顺利完成；有利于促进单位挖掘内部潜力，增收节支，提高资金使用效益；有利于及时、准确地反映事业行政单位财务活动状况，掌握财务活动的特点和规律，为财务决策提供科学、可靠的依据。
（2）财务监督的内容
①监督检查国家有关方针、政策、财政预算的执行情况
监督检查单位预算执行情况，监督检查资金收付的合法性、合理性、真实性；以及对国有资产管理所进行的监督检查等。行业财务管理中心配合财政部门、主管部门科学运用财务监督手段，采取行之有效的财务监督形式，将日常监督与专项监督有机地结合起来，及时发现违反财务制度和财经纪律的行为，并按有关规定进行处理。
②融资监督：
a、行业财务管理中心调剂资金应严格按照本中心的融资管理办法审批和管理，不得随意放款，要做到既能支持各报账单位的发展又要保证资金能安全收回。
b、报账单位应按规定用途使用，否则管理中心有权收回资金。
c、行业财务管理中心应经常检查借款单位的资金使用情况，借款单位也应如实反映情况。
d、建立健全中心有关规章制度，所有账务做到日清月结，随时了解中心自身的资金情况、报账单位的存款和融资情况
（3）财务分析的内容主要包括：
预算执行情况分析，资金运用情况分析，财产物资的使用、管理情况分析等。行业财务管理中心应该建立符合各报账单位特点的财务分析体系，运用对比分析、因素分析、动态分析等多种方法，提高财务分析的质量，为财政部门审核单位、部门预算提供科学依据。
4、行业财务管理中心与有关部门的关系
（1）与行业主管部门的关系
行业财务管理中心应直属于行业主管部门，属于主管部门的一个财务管理机构。
（2）与财政部门的关系
行业财务管理中心应接受财政部门的监督与检查，行业财务管理中心执行财政部门的财经政策法规，并向财政部门报送相关资料与分析报告。
（3）与会计核算中心的关系
行业财务管理中心在业务接受会计核算中心的指导，并按时向会计核算中心报送相关的会计报表与统计资料。
