试论加入WTO后的企业资产与财务管理制度的创新
来源： 周顺明
2003-11-21
普通
一、观念创新
WTO规则其实就是法治经济规则。朱总理在九届全国人大五次会议政府工作报告中指出的关于“按照法制统一、非歧视、公开透明的原则，抓紧完善既符合世贸组织规则，又符合我国国情的涉外经济法律法规体系，确保执法公正与效率”的要求，为入世后财政部门的企业资产与财务管理工作指明了方向。这就要求财政企业管理工作的政策法规，要符合国际经济惯例，遵循公正、公平、公开的原则。因此，作为财政企业管理，首先要树立法治观念，转变传统的财政行政管理观念。一是要遵循法制统一原则。按照WTO协定的要求，中央政府负有保证WTO协定在全国范围内统一的责任。因此，财政管理企业的政策法规不得违反WTO协定中我国所做出的承诺。二是要遵循非歧视原则。即要非歧视地进行市场活动，打破地方封锁和行业的垄断，建立全国统一的市场。全国各地各行业各部门必须遵守非歧视原则（包括最惠国待遇原则和国民待遇原则），对进口商品以及外国人的知识产权与本国商品以及本国人的知识产权一视同仁，对国内其他地方的商品及服务与本地商品及服务一视同仁；根据我国所做出的承诺，要给予外国服务和服务者提供相应的待遇；对来自WTO不同成员的商品、服务、投资或者知识产权要同等对待。因此，财政管理企业的政策法规，要逐步取消对国有企业的各种倾斜政策和优惠政策。三是要遵循公开透明原则。WTO要求所有一切有关贸易的法律、法规、规章和其他政策措施必须公开，并且在公布和施行之间一般要有一段时间间隔。在制定和修改政策法规过程中，要发扬民主，广泛征求各方面包括被规范对象的意见。因此，财政管理企业的政策法规（包括资金安排政策）必须公开，要使每一个纳税人享有一个信息对称的竞争环境。四是要积极制定既符合WTO规则，又适宜我国基本国情的积极的财政管理企业政策法规。
二、理论创新
财政企业管理工作必须以建立现代企业制度中的国有产权管理为工作核心和法律依据、以企业国有资产与财务统一管理为原则来开展。现代企业制度的基本特征是“产权明晰、政企分开、权责明确、管理科学”。党的十五届四中全会提出我国国有产权管理的方式是实行“国家所有、分级管理、授权经营、分工监管”。从前段的实际工作的情况看，在企业国有资产与财务管理问题上有一些认识误区和分歧。有的人认为，加强管理便会容易导致“一管就死”。但其实不然，其问题的关键是要把行政干预与产权管理分开。因为企业国有资产与财务统一管理是指按现代企业制度进行的产权管理，而不是指过去的下达财务指标等方面的行政干预行为。企业的产权管理不规范是不能“搞活”企业的。有的部门在实际工作中“越位”和“缺位”，对企业的行政干预过多，使企业国有资产与财务管理工作形成了政出多门、各自为政、巨额资产流失、宏观管理失控的局面。对此，必须强调指出，资产是财务的载体，财务是资产的实现价值，企业资产与财务统一管理，符合经济运行的基本规律。企业国有资产与财务必须由财政部门统一管理，是由国有资产与财务的经济本质特征与经济运行规律决定的，是强化财政部门职能作用的体现，是其他任何部门不可替代的。企业国有资产与财务必须由财政部门集中统一管理，不能政出多门，不能继续形成宏观失控的分散的隐蔽的巨大的资产流失局面。当前，无论企业经营方式、组织形式如何多样化，产权关系如何复杂化，都必须从国家投入到企业的资本及其营运抓起，抓住了国有企业产权的管理，就抓住了企业国有资产与财务统一管理的“牛鼻子”。因此，既然要进行国有企业财务的管理，就必然要进行国有企业的产权管理，并在产权管理方面有理论创新。
三、制度创新
世界各国经济发展经验表明，制度的好坏决定着经济发展的成败。当今世界上既有成功的市场经济，也有失败的市场经济。建立社会主义市场经济就是要建立好的法治市场经济。建立了有效的民主制度和法治环境，才能有效地解决国有企业低效率、国有资产流失、权力资本腐败、经济关系混乱与失范以及在改革过程中存在的财产再分配不公、金融诈骗、股市泡沫、公权不彰、法治不行等问题。在我国当前宏观经济体制与国有企业改革滞后的情况下。必须破除旧的、过时的、不适应WTO规则的企业财务管理制度，建立健全符合WTO规则和我国经济发展战略目标要求的企业资产与财务管理新制度，为企业的发展创造规范的制度环境。
一个时期以来，由于各方面的原因，企业国有资产流失、国有企业财务管理失控现象越演越烈。有的部门与企业随意制定与操作企业改制，造成政出多门现象；有的在改制中少评、漏评、不评国有资产，悬空对国家银行的债务、混水摸鱼；有的企业存在“掏空机制”和内部人控制现象，转移、私分、侵占和挥霍巨额国有资产现象时有发生；有的社会审计机构法制观念淡漠，唯利是图，与企业串通一气，出具虚假审计报告，审计环节形同虚设。这些都严重损害了国家权益。九届全国人大五次会议政府工作报告强调，“在企业重组改组中，必须防止国有资产流失和逃废银行债务”。因此，有必要建立与健全政府出资人管理的各项法律、法规与制度（包括企业国有资产与财务管理、国有资产经营预算、国有企业财务年报审计等法规），强化财政部门作为政府出资人在企业国有资产与财务管理方面的权利和义务。
四、体制创新
按照社会主义市场经济的基本法则和加入WTO的要求，财政应尽快退出一般性竞争性领域的投资，以充分发挥市场配置资源的基础性作用。江总书记在省部级干部WTO研讨班上指出：“要进一步转变政府职能，推进政企分开、政事分开、减小对微观经济活动的直接干预”。朱总理在九届全国人大五次会议政府工作报告中强调：“进一步解决制约经济发展的结构性矛盾和体制性障碍，是促进经济持续增长、提高经济素质和竞争力的根本举措。必须大力推进经济结构调整，坚持不懈地把经济体制改革引向深入”。因此，随着市场经济的建立与发展，应尽快改革竞争性等领域政府行政性配置资源的体制，按照国有资本投融资体制改革的要求，创新国有资产收益分配体制。一是除政府有特殊规定外，财政不再投资于竞争性项目，以从体制和制度上解决长期以来困扰我们的重复建设、低效率和损失浪费问题。二是按照“有所为，有所不为”的原则，锁定国有资产经营领域。国有经济是特殊形式的经济，从长远看，它的定位应是安全性、垄断性、公益性和命脉性四个领域。因此，国有经济应逐步从一般性、竞争性、盈利性等应宜民营经济投资的领域退出来。不仅如此，按国际经济惯例，在前四个领域中，国有经济也不应全部覆盖，应做到能控股的决不独资，宜参股的决不控股。尤其在命脉性领域，适宜引入其他经济成份就引入其他经济成分。是该直接控制、间接控制还是一般性参与，都要根据效率和公平原则而定。三是大力推进国有经济战略调整和国有企业战略改组。一方面积极实行国有股减持，优化上市公司股权结构；另一方面要积极参与做好其他国有企业的改革改制工作。要在规范企业改制、防止国有资产流失的前提下，大力推进企业兼并联合，通过整体划转、参股控股、租赁承包、委托经营、外资嫁接、股份合作制度等形式，对国有企业进行开放性重组。四是建立国有资产经营预算。国有资产经营预算是国家预算的重要组成部分。建立国有资产经营预算符合WTO规则和国际经济惯例，其目标是实现国有资产收益的优化分配和国有资源的优化配置。为了从体制上防止国有资产权益继续以分散的隐蔽的形式流失，优化宏观资源配置，建立国有资产经营预算，是当前财政企业管理工作的重要内容。各级财政部门要积极承担起国有资产经营收入的征管任务，将国有股减持等国有资本及其经营收入、政府性基金收入和其他各种国有资源收入一律纳入国有资产经营预算管理，发挥财政对国家经济宏观调控的职能作用。五是优化国有资产经营收入分配。将国有资产经营收入主要用于国有企业的技术改造、科技创新、补充社保基金和经政府特别批准的新设国有企业投资等方面。
五、管理创新
长期以来，财政部门对企业国有资产与财务的管理，主要是采取包括对企业的年度决算进行审批的直接审批方式。1998年10月，财政部印发了《国有企业年度会计报表注册会计师审计办法》。近几年来，财政部门对企业国有资本与财务的监管，主要采取的是依托社会中介审计机构对企业年度会计报表进行审计的形式。从执行情况看，实行注册会计师审计企业年度决算办法，对财政监管模式转向间接化等方面产生了一定的积极作用，但在对企业国有资本与财务实行有效监管方面还存在一些重大问题。一是监督不力现象严重。目前在整个国家法治尚不健全，特别是执法难的问题尚未解决的情况下，虽然有《注册会计师法》及其对社会中介审计机构的监管条款，但往往由于无人监管或由于权责不统一致使监督不力，形成了国家对社会中介机构的“监管缺位”状态。二是会计审计报告失真现象严重。由于缺乏监管机制，企业和中介机构都受到利益机制的驱动，中介机构往往被动地执行被审企业的授意，为被审企业说话而不是为国家把关，有的甚至为违法违纪行为出谋划策，这是导致企业“造假”和企业成本、费用、效益等财务会计信息失真的根本原因。三是由于财政监管主要依赖一些社会中介审计机构进行审计，且财政部门对审计报告进行的核查职能又难以到位，造成了国家对企业国有资本与财务监管不力的状况。要扭转这种状况，财政部门必须强化对中介机构的执业质量和对企业的财务核算进行检查的力度。一旦发现有弄虚作假的公证行为，就要按规定取消中介机构的执业资格，处理企业有关责任人员，并追究其它责任。
WTO规则其实就是法治经济规则。朱总理在九届全国人大五次会议政府工作报告中指出的关于“按照法制统一、非歧视、公开透明的原则，抓紧完善既符合世贸组织规则，又符合我国国情的涉外经济法律法规体系，确保执法公正与效率”的要求，为入世后财政部门的企业资产与财务管理工作指明了方向。这就要求财政企业管理工作的政策法规，要符合国际经济惯例，遵循公正、公平、公开的原则。因此，作为财政企业管理，首先要树立法治观念，转变传统的财政行政管理观念。一是要遵循法制统一原则。按照WTO协定的要求，中央政府负有保证WTO协定在全国范围内统一的责任。因此，财政管理企业的政策法规不得违反WTO协定中我国所做出的承诺。二是要遵循非歧视原则。即要非歧视地进行市场活动，打破地方封锁和行业的垄断，建立全国统一的市场。全国各地各行业各部门必须遵守非歧视原则（包括最惠国待遇原则和国民待遇原则），对进口商品以及外国人的知识产权与本国商品以及本国人的知识产权一视同仁，对国内其他地方的商品及服务与本地商品及服务一视同仁；根据我国所做出的承诺，要给予外国服务和服务者提供相应的待遇；对来自WTO不同成员的商品、服务、投资或者知识产权要同等对待。因此，财政管理企业的政策法规，要逐步取消对国有企业的各种倾斜政策和优惠政策。三是要遵循公开透明原则。WTO要求所有一切有关贸易的法律、法规、规章和其他政策措施必须公开，并且在公布和施行之间一般要有一段时间间隔。在制定和修改政策法规过程中，要发扬民主，广泛征求各方面包括被规范对象的意见。因此，财政管理企业的政策法规（包括资金安排政策）必须公开，要使每一个纳税人享有一个信息对称的竞争环境。四是要积极制定既符合WTO规则，又适宜我国基本国情的积极的财政管理企业政策法规。
二、理论创新
财政企业管理工作必须以建立现代企业制度中的国有产权管理为工作核心和法律依据、以企业国有资产与财务统一管理为原则来开展。现代企业制度的基本特征是“产权明晰、政企分开、权责明确、管理科学”。党的十五届四中全会提出我国国有产权管理的方式是实行“国家所有、分级管理、授权经营、分工监管”。从前段的实际工作的情况看，在企业国有资产与财务管理问题上有一些认识误区和分歧。有的人认为，加强管理便会容易导致“一管就死”。但其实不然，其问题的关键是要把行政干预与产权管理分开。因为企业国有资产与财务统一管理是指按现代企业制度进行的产权管理，而不是指过去的下达财务指标等方面的行政干预行为。企业的产权管理不规范是不能“搞活”企业的。有的部门在实际工作中“越位”和“缺位”，对企业的行政干预过多，使企业国有资产与财务管理工作形成了政出多门、各自为政、巨额资产流失、宏观管理失控的局面。对此，必须强调指出，资产是财务的载体，财务是资产的实现价值，企业资产与财务统一管理，符合经济运行的基本规律。企业国有资产与财务必须由财政部门统一管理，是由国有资产与财务的经济本质特征与经济运行规律决定的，是强化财政部门职能作用的体现，是其他任何部门不可替代的。企业国有资产与财务必须由财政部门集中统一管理，不能政出多门，不能继续形成宏观失控的分散的隐蔽的巨大的资产流失局面。当前，无论企业经营方式、组织形式如何多样化，产权关系如何复杂化，都必须从国家投入到企业的资本及其营运抓起，抓住了国有企业产权的管理，就抓住了企业国有资产与财务统一管理的“牛鼻子”。因此，既然要进行国有企业财务的管理，就必然要进行国有企业的产权管理，并在产权管理方面有理论创新。
三、制度创新
世界各国经济发展经验表明，制度的好坏决定着经济发展的成败。当今世界上既有成功的市场经济，也有失败的市场经济。建立社会主义市场经济就是要建立好的法治市场经济。建立了有效的民主制度和法治环境，才能有效地解决国有企业低效率、国有资产流失、权力资本腐败、经济关系混乱与失范以及在改革过程中存在的财产再分配不公、金融诈骗、股市泡沫、公权不彰、法治不行等问题。在我国当前宏观经济体制与国有企业改革滞后的情况下。必须破除旧的、过时的、不适应WTO规则的企业财务管理制度，建立健全符合WTO规则和我国经济发展战略目标要求的企业资产与财务管理新制度，为企业的发展创造规范的制度环境。
一个时期以来，由于各方面的原因，企业国有资产流失、国有企业财务管理失控现象越演越烈。有的部门与企业随意制定与操作企业改制，造成政出多门现象；有的在改制中少评、漏评、不评国有资产，悬空对国家银行的债务、混水摸鱼；有的企业存在“掏空机制”和内部人控制现象，转移、私分、侵占和挥霍巨额国有资产现象时有发生；有的社会审计机构法制观念淡漠，唯利是图，与企业串通一气，出具虚假审计报告，审计环节形同虚设。这些都严重损害了国家权益。九届全国人大五次会议政府工作报告强调，“在企业重组改组中，必须防止国有资产流失和逃废银行债务”。因此，有必要建立与健全政府出资人管理的各项法律、法规与制度（包括企业国有资产与财务管理、国有资产经营预算、国有企业财务年报审计等法规），强化财政部门作为政府出资人在企业国有资产与财务管理方面的权利和义务。
四、体制创新
按照社会主义市场经济的基本法则和加入WTO的要求，财政应尽快退出一般性竞争性领域的投资，以充分发挥市场配置资源的基础性作用。江总书记在省部级干部WTO研讨班上指出：“要进一步转变政府职能，推进政企分开、政事分开、减小对微观经济活动的直接干预”。朱总理在九届全国人大五次会议政府工作报告中强调：“进一步解决制约经济发展的结构性矛盾和体制性障碍，是促进经济持续增长、提高经济素质和竞争力的根本举措。必须大力推进经济结构调整，坚持不懈地把经济体制改革引向深入”。因此，随着市场经济的建立与发展，应尽快改革竞争性等领域政府行政性配置资源的体制，按照国有资本投融资体制改革的要求，创新国有资产收益分配体制。一是除政府有特殊规定外，财政不再投资于竞争性项目，以从体制和制度上解决长期以来困扰我们的重复建设、低效率和损失浪费问题。二是按照“有所为，有所不为”的原则，锁定国有资产经营领域。国有经济是特殊形式的经济，从长远看，它的定位应是安全性、垄断性、公益性和命脉性四个领域。因此，国有经济应逐步从一般性、竞争性、盈利性等应宜民营经济投资的领域退出来。不仅如此，按国际经济惯例，在前四个领域中，国有经济也不应全部覆盖，应做到能控股的决不独资，宜参股的决不控股。尤其在命脉性领域，适宜引入其他经济成份就引入其他经济成分。是该直接控制、间接控制还是一般性参与，都要根据效率和公平原则而定。三是大力推进国有经济战略调整和国有企业战略改组。一方面积极实行国有股减持，优化上市公司股权结构；另一方面要积极参与做好其他国有企业的改革改制工作。要在规范企业改制、防止国有资产流失的前提下，大力推进企业兼并联合，通过整体划转、参股控股、租赁承包、委托经营、外资嫁接、股份合作制度等形式，对国有企业进行开放性重组。四是建立国有资产经营预算。国有资产经营预算是国家预算的重要组成部分。建立国有资产经营预算符合WTO规则和国际经济惯例，其目标是实现国有资产收益的优化分配和国有资源的优化配置。为了从体制上防止国有资产权益继续以分散的隐蔽的形式流失，优化宏观资源配置，建立国有资产经营预算，是当前财政企业管理工作的重要内容。各级财政部门要积极承担起国有资产经营收入的征管任务，将国有股减持等国有资本及其经营收入、政府性基金收入和其他各种国有资源收入一律纳入国有资产经营预算管理，发挥财政对国家经济宏观调控的职能作用。五是优化国有资产经营收入分配。将国有资产经营收入主要用于国有企业的技术改造、科技创新、补充社保基金和经政府特别批准的新设国有企业投资等方面。
五、管理创新
长期以来，财政部门对企业国有资产与财务的管理，主要是采取包括对企业的年度决算进行审批的直接审批方式。1998年10月，财政部印发了《国有企业年度会计报表注册会计师审计办法》。近几年来，财政部门对企业国有资本与财务的监管，主要采取的是依托社会中介审计机构对企业年度会计报表进行审计的形式。从执行情况看，实行注册会计师审计企业年度决算办法，对财政监管模式转向间接化等方面产生了一定的积极作用，但在对企业国有资本与财务实行有效监管方面还存在一些重大问题。一是监督不力现象严重。目前在整个国家法治尚不健全，特别是执法难的问题尚未解决的情况下，虽然有《注册会计师法》及其对社会中介审计机构的监管条款，但往往由于无人监管或由于权责不统一致使监督不力，形成了国家对社会中介机构的“监管缺位”状态。二是会计审计报告失真现象严重。由于缺乏监管机制，企业和中介机构都受到利益机制的驱动，中介机构往往被动地执行被审企业的授意，为被审企业说话而不是为国家把关，有的甚至为违法违纪行为出谋划策，这是导致企业“造假”和企业成本、费用、效益等财务会计信息失真的根本原因。三是由于财政监管主要依赖一些社会中介审计机构进行审计，且财政部门对审计报告进行的核查职能又难以到位，造成了国家对企业国有资本与财务监管不力的状况。要扭转这种状况，财政部门必须强化对中介机构的执业质量和对企业的财务核算进行检查的力度。一旦发现有弄虚作假的公证行为，就要按规定取消中介机构的执业资格，处理企业有关责任人员，并追究其它责任。
