关于建立政府出资者财务管理制度的探讨
来源： 财税与会计·王福印 闫观斌
2003-02-14
普通
国有及国有控股企业政府出资者财务制度是指政府以出资者身份对其投资的全资国有公司、国有控股公司的资本运营进行管理的财务准则。在原计划经济体制下，我们建立了比较完善的财政财务管理制度，取得了巨大的成绩。特别是1993年7月1日实行的新财务会计制度，是国有及国有控股企业财务管理的一大进步，也是国家实施宏观财务管理的主要形式。新制度对于明晰产权关系，保护所有者权益，促进企业自负盈亏，赋予企业理财自主权等起到了积极的作用。但随着市场经济体制的不断完善，政府作为出资者对企业的财务监督与管理已越来越不适应形势的需要。政府缺位或不到位已日益突出，迫切要求建立国有及国有控股企业政府出资者财务制度。
一、建立国有及国有控股企业政府出资者财务制度的现实要求
虽然政府作为国有企业及国有控股企业的出资者对企业的财务监督与管理取得了巨大的成绩，但从当前企业特别是中小型国有企业财务管理的现实情况看，还存在着资产损失浪费严重，国家收入流失，整体管理水平滑坡、经济效益不佳等严重问题。造成上述问题的根本原因是政府作为出资者的缺位或不到位，即财务制度本身的局限性和财务监督方面的问题。
(一)没有建立有效的政府监督约束机制。改革开放以来我国已逐步建立了比较完备的财经法规，如《审计法》、《预算法》、《税收征管法》、《注册会计师法》以及新的《会计法》等，已逐步形成了市场经济体制下的政府出资者监督体系，但也存在诸多问题。一是组织体系缺乏分工，相互协调不够。对国有企业及国有控股企业监督部门过多过滥，责权利划分不清楚，出现对同一项业务的重复检查以及多个部门共同检查等现象。二是监督检查执法不力。在违反财经纪律方面，虽然有刑法、行政法规的约束，但由于政出多门，监督分散，造成许多监督流于形式，执行不力。三是社会中介机构约束不够。虽然中介机构历经多次改制整顿，但仍是问题不断，使得“国家不出钱的经济警察”不能完全发挥作用。四是代表政府出资者行使所有者权力的主体不明确，有财政部门的，有投资公司的，有集团的，可谓主体多样。
(二)财务制度本身有其局限性，不利于政府出资者行使职权。众所周知，新财务制度是在国家对国有企业的管理由直接管理转向间接管理，由微观管理转向宏观管理的前提下，赋予了企业充分的理财自主权，但都没有明确国有资本出资人的管理空间，对企业理财自主权放得过宽过大，将很多属于出资者或所有者的职权也一并交给了企业，在缺乏有效监督与约束机制的前提下，出现了企业滥用权力的现象。如在对外投资政策上缺乏有效的约束和规范，造成投资的盲目性致使资金浪费。原由财政部门代表国家所有者行使的事前监督，直接控制的职能都被财政部门事后告知，出资者应有的约束职能所取代，从而使得国有企业的经营者恣意滥用职权，财产流失日益严重。
二、建立国有及国有控股企业政府出资者财务制度的理论支持
所有者财务理论和委托代理理论为建立国有及国有控股企业政府出资者财务管理提供了理论支持。
(一)在两权分离的条件，所有者财务越来越重要。所有者作为出资人行使权力，就是对所出资本的安全与增值进行管理，关心经营者所反映的利润的真实性，关心企业权益资本的保全程度，看重企业的整体价值和长远利益，希望经营者稳健经营，长远发展。因而它和经营者财务有着本质上的不同。经营者财务以自身效用最大化为目标，关心主体的眼前利益。因此经营者财务与所有者财务目标上的差异迫使所有者加强财务调控和监管力度，及时发现经营者的重大失误和失职，以利于所出资本的保全。而政府作为国有及国有控股企业的主要出资者，当然也属所有者财务的理论范畴，也要求对国有及国有控股企业实施必然的监督和调控。
(二)委托代理理论也要求建立政府出资者财务制度。现代企业制度要求所有权与经营权分离，自然就形成了所有者与经营者之间的委托－代理关系。作为委托方，所有者将企业日常财务管理活动委托给经营者具体实施，而保留最终控制权。由于双方利益及目标的不一致，导致所有者必须对经营者行为进行必要的约束，达到控制投出资本的目的。而政府作为国有及国有控股企业出资者，也即委托方，当然有权对受托方，即企业经营者实施必要的约束和监督，来实现所出资本保全增值的目标。
三、国有及国有控股企业政府出资者财务管理模式及管理内容
(一)建立以财政部门为政府出资者主体为首，审计、金融、保险、证券等部门共同参与的财务管理模式。这种模式的特点是财政部门代表政府行使所有者权力。几家经济监督部门在其业务指导下，在各自职权范围内，行使监督管理权力。其优点是明确了财政部门为政府所有者代表，解决了政府出资者缺位或不到位的问题，避免几个监督部门遇到问题互相推诿。这种管理模式在新修订的《会计法》中体现了出来，但作为财务的范畴，还没有法规给予明确规定，仍须重新界定各部门的责任、权利和义务。
(二)国有及国有控股企业政府出资者财务管理的重要内容。政府参与国有资本的运营不外是国有、国有控股、国有参股等形式，由于国有参股形式，政府不拥有控制权，不能控制企业资本运营，因而它不完全对国有及国有控股企业的财务监督管理，后者的内容要丰富得多。从微观看即对单个具体企业而言，主要内容应有：
1.确定企业经营者的财务责任，即资本保全和增值责任。
2.确定经营者的考评办法，建立完整激励机制，将经营者报酬与眼前利益和长远利益结合起来。
3.审批或决定企业的经营方针和投资计划。
4.审批企业的年度财务预算和决算方案以及年度财务报告。审批企业的利润分配方案及弥补亏损方案。
5.决定企业注册资本变动方案，决定投资方向和规模以及重大投资决策。
6.决定企业财务结构，债务和资本结构变化，确定企业借款最高限额。
7.审批企业的重大财务事项、重大会计政策变更。
8.决定企业资本运营、资产重组及重大资产处置事项。
总之，国有及国有控股企业政府出资者财务管理是一个全新的课题，特别是在我国市场经济体制不断完善的背景下，在建立现代企业制度、完善法人治理结构改革进程中，越来越受到大家的重视。只有认识到经营者财务与出资者财务的差别及其不同的地位和作用，才能正确行使政府出资者的职权，促进国有及国有控股企业更健康地发展。
一、建立国有及国有控股企业政府出资者财务制度的现实要求
虽然政府作为国有企业及国有控股企业的出资者对企业的财务监督与管理取得了巨大的成绩，但从当前企业特别是中小型国有企业财务管理的现实情况看，还存在着资产损失浪费严重，国家收入流失，整体管理水平滑坡、经济效益不佳等严重问题。造成上述问题的根本原因是政府作为出资者的缺位或不到位，即财务制度本身的局限性和财务监督方面的问题。
(一)没有建立有效的政府监督约束机制。改革开放以来我国已逐步建立了比较完备的财经法规，如《审计法》、《预算法》、《税收征管法》、《注册会计师法》以及新的《会计法》等，已逐步形成了市场经济体制下的政府出资者监督体系，但也存在诸多问题。一是组织体系缺乏分工，相互协调不够。对国有企业及国有控股企业监督部门过多过滥，责权利划分不清楚，出现对同一项业务的重复检查以及多个部门共同检查等现象。二是监督检查执法不力。在违反财经纪律方面，虽然有刑法、行政法规的约束，但由于政出多门，监督分散，造成许多监督流于形式，执行不力。三是社会中介机构约束不够。虽然中介机构历经多次改制整顿，但仍是问题不断，使得“国家不出钱的经济警察”不能完全发挥作用。四是代表政府出资者行使所有者权力的主体不明确，有财政部门的，有投资公司的，有集团的，可谓主体多样。
(二)财务制度本身有其局限性，不利于政府出资者行使职权。众所周知，新财务制度是在国家对国有企业的管理由直接管理转向间接管理，由微观管理转向宏观管理的前提下，赋予了企业充分的理财自主权，但都没有明确国有资本出资人的管理空间，对企业理财自主权放得过宽过大，将很多属于出资者或所有者的职权也一并交给了企业，在缺乏有效监督与约束机制的前提下，出现了企业滥用权力的现象。如在对外投资政策上缺乏有效的约束和规范，造成投资的盲目性致使资金浪费。原由财政部门代表国家所有者行使的事前监督，直接控制的职能都被财政部门事后告知，出资者应有的约束职能所取代，从而使得国有企业的经营者恣意滥用职权，财产流失日益严重。
二、建立国有及国有控股企业政府出资者财务制度的理论支持
所有者财务理论和委托代理理论为建立国有及国有控股企业政府出资者财务管理提供了理论支持。
(一)在两权分离的条件，所有者财务越来越重要。所有者作为出资人行使权力，就是对所出资本的安全与增值进行管理，关心经营者所反映的利润的真实性，关心企业权益资本的保全程度，看重企业的整体价值和长远利益，希望经营者稳健经营，长远发展。因而它和经营者财务有着本质上的不同。经营者财务以自身效用最大化为目标，关心主体的眼前利益。因此经营者财务与所有者财务目标上的差异迫使所有者加强财务调控和监管力度，及时发现经营者的重大失误和失职，以利于所出资本的保全。而政府作为国有及国有控股企业的主要出资者，当然也属所有者财务的理论范畴，也要求对国有及国有控股企业实施必然的监督和调控。
(二)委托代理理论也要求建立政府出资者财务制度。现代企业制度要求所有权与经营权分离，自然就形成了所有者与经营者之间的委托－代理关系。作为委托方，所有者将企业日常财务管理活动委托给经营者具体实施，而保留最终控制权。由于双方利益及目标的不一致，导致所有者必须对经营者行为进行必要的约束，达到控制投出资本的目的。而政府作为国有及国有控股企业出资者，也即委托方，当然有权对受托方，即企业经营者实施必要的约束和监督，来实现所出资本保全增值的目标。
三、国有及国有控股企业政府出资者财务管理模式及管理内容
(一)建立以财政部门为政府出资者主体为首，审计、金融、保险、证券等部门共同参与的财务管理模式。这种模式的特点是财政部门代表政府行使所有者权力。几家经济监督部门在其业务指导下，在各自职权范围内，行使监督管理权力。其优点是明确了财政部门为政府所有者代表，解决了政府出资者缺位或不到位的问题，避免几个监督部门遇到问题互相推诿。这种管理模式在新修订的《会计法》中体现了出来，但作为财务的范畴，还没有法规给予明确规定，仍须重新界定各部门的责任、权利和义务。
(二)国有及国有控股企业政府出资者财务管理的重要内容。政府参与国有资本的运营不外是国有、国有控股、国有参股等形式，由于国有参股形式，政府不拥有控制权，不能控制企业资本运营，因而它不完全对国有及国有控股企业的财务监督管理，后者的内容要丰富得多。从微观看即对单个具体企业而言，主要内容应有：
1.确定企业经营者的财务责任，即资本保全和增值责任。
2.确定经营者的考评办法，建立完整激励机制，将经营者报酬与眼前利益和长远利益结合起来。
3.审批或决定企业的经营方针和投资计划。
4.审批企业的年度财务预算和决算方案以及年度财务报告。审批企业的利润分配方案及弥补亏损方案。
5.决定企业注册资本变动方案，决定投资方向和规模以及重大投资决策。
6.决定企业财务结构，债务和资本结构变化，确定企业借款最高限额。
7.审批企业的重大财务事项、重大会计政策变更。
8.决定企业资本运营、资产重组及重大资产处置事项。
总之，国有及国有控股企业政府出资者财务管理是一个全新的课题，特别是在我国市场经济体制不断完善的背景下，在建立现代企业制度、完善法人治理结构改革进程中，越来越受到大家的重视。只有认识到经营者财务与出资者财务的差别及其不同的地位和作用，才能正确行使政府出资者的职权，促进国有及国有控股企业更健康地发展。
