浅议审计管辖

　　一、审计管辖现状及其问题

    《审计法》第二十八条规定：“审计机关根据被审计单位的财政财务隶属关系或者国有资产监督管理关系，确定审计管辖范围。”这就是说，象县域所在的电信、邮政、烟草、石油、税务、工商、技术监督、药品监督、银行、保险、盐业、移动、新华书店、公路、征稽、交警等部门单位的审计管辖权，或归属国家审计署，或归属省审计厅，或归属市审计局。由于财政财务隶属关系的缘故，我们县级审计机关对上述单位是无权进行审计监督的。从政策法规的角度，这种现行的审计管辖体制，当然是名正言顺、无可厚非的，不过从二十多年的审计监督实践来看，我们对它的正面效果，就好比是雾里观花，很朦胧，但对下面这些负面效果，倒是看得较为真切。

　　1、不利于消除审计“死角”。《行政单位定期审计制度》（审计署第4号令发布）规定：“定期审计的间隔期限，一般分为月、季、半年、一年。”可见，政府对审计监督的要求是经常性的，连续不断的。然而上级审计机关人员有限，被审计单位众多，加之中国幅员辽阔，所以要从北京及各省对县城内的中央或省管单位进行经常性的审计监督，事实上不可能。纵使隔三岔五也搞一些行业授权审计，但一般只搞一个年度，顶多两个年度。所以不管从单位项目来讲也好，从时间年度来讲也好，都留下大量的“死角”，其中有一个部门到现在已经一分为三了，成立审计机关二十多年来，对其尚未曾审计过一次，只是搞过一次专项调查。审计“死角”带来的后果，便是对违反国家财经纪律行为的放纵。有的单位瞅准了审计这一薄弱点而恣意妄为。2006年我们被授权对一个十多年来未曾审计过的部门进行审计，发现的违法违纪问题惊人，有关部门介入之后，已有三人被追究刑事责任。

　　2、不利于对违纪违规问题的追踪。基层审计无权监督的“中央军”往往“有钱有势”，有些单位利用特权大兴行业不正之风，这些问题在对地方“保安团”的审计中时有发现，藏头露尾，似是而非，然而基层审计机关无法对其实施延伸审计进行追踪，常使审计人员鱼骨梗喉，只好“停止前进，打道回府”。

　　3、不利于审计资源的充分利用。如果上面管的上面来审，千里迢迢，劳民伤财，这是其一；如果授权，则下面往上面跑，接着便是各种会议，各种电话，各种表格。2004年四季度搞的一次行业审计，文印表格是全局全年耗用纸张的总和，常常是加班加点制好上百份表格之后，一个电话打来即全部报废，翻来覆去，无所适从，这是其二；基层审计机关的审计对象在逐渐减少，在狭小的圈子里年复一年地重复劳动，结果形成审计劳动力的自然过剩，这是其三；审计经费和违纪收缴金额挂钩，然而基层审计未能触及的那些部门单位所沉淀下来的应缴款项，一方面意味着国有资产的流失，一方面也意味着审计资源的流失，这是其四。

　　4、不利于降低审计风险。人们常常把审计风险理解为应该揭露的问题而没有揭露出来，严格说来这还不算完整，照这样理解，审计可以天天不出门，风险当然就不存在了。国家设立审计机构，它就得履行自己应有的经济监督职能，当好经济卫士。每年全国都会有庞大的县域垂直管理单位脱离于审计监督之外，这应该说是审计最大的风险，这是其一；对县域垂直管理单位进行审计，一般采取行业审计方式，而行业审计对于基层审计人员来说，其责任心显然会打折扣，因为从审计通知书到审计决定，都是上级审计机关的名义，基层审计人员属于“打工”性质，审计结果如何，基层审计相对来说不担太多的风险。另一方面，从对待行业审计结论方面来看，上级审计机关似乎显得软弱无力且效率欠高。举最近一例，2006年10月一个行业审计，到2007年7月才发来一个“处理意见”，“处理意见”体现了“和谐”的主题。早在2006年年底，上级派员下来给该行业审计结论定框框，各县主审人员入会，会上哗然，原因就是上级人员对问题的处理答复软弱无力，人们大失所望。当然，基层反映的数据，与省乃至中央相比，小巫见大巫而已。因此，基层审计人员对行业审计“缺乏理解”，相对增加了审计风险，这是其二。

　　5、不利于基层审计人员素质和形象的改善。说素质，是指业务素质。从某种意义上讲，审计人员应该是通才，即熟悉各行各业的政策及业务，而且经常对其动态有所了解，但基层审计人员由于受到权限的制约，只能经常“炒现菜”；说形象，是指人们对基层审计人员的看法。我们局的左边是一家上管单位，右边是一家县管单位。右边那家我们经常出入的县管单位不时拿左边那家单位作比较，犯同样的问题，人家稳如泰山，自己受查挨罚，觉得审计机关只会对付“草民阶层”罢了。

　　6、不利于当地党政部门对审计的支持。当地党政部门，希望中央或省属单位能够带头严肃财经法纪，维护经济秩序，为当地经济和社会发展营造良好的环境，所以也希望当地审计部门能够经常对这些部门进行监督。而且经常当我们向党政领导汇报审计工作时，领导总会招呼我们争取去查一查某某直管单位，说群众反响很大，而我们则常常让领导不满意。转贴于7、不利于为宏观调控服务。国家进行宏观调控，需要从各个部门汇集有效参数，其中包括来自最高经济监督部门——审计。垂直管理单位本身许多就属于宏观调控部门，审计应该经常掌握包括它们在内的所有部门在经济运行当中存在哪些偏差和问题，并提出处理意见。然而基层审计组织平时很少涉足直管单位领域，因而无法向政府宏观调控面板输入完整稳定的参数。

　　二、审计管辖范围

    宜采取属地制原则对垂直管理单位，上级审计机关鞭长莫及，而基层审计机关又欲及不能，这种体制上级部门其实看得非常真切，也很重视，2000年国家审计署《关于加强和改进授权审计工作的意见》，对其弊端有所论及：“由于审计覆盖面较小，不少基层单位长期审计不到，形成审计的盲区。这不仅使审计资源未能得到充分有效的利用，也出现一些中央审计监督不力等问题。”2005年又制定了具体的《中央审计项目授权地方审计机关审计管理办法》。不过对于授权，上级又作了严格的规定。1999年《审计署关于中央审计项目授权地方审计的管理办法》规定：“中央审计项目只授权给省级审计机关，不直接授权给地（市）、县级审计机关。”“省级审计机关不得将审计署的授权项目向下转授。”2000年又在《关于加强和改进授权审计工作的意见》里规定：“对上述单位（项目），地方审计机关3年内对同一单位只能审计一次。”可见，上级对下级审计机关的授权是很有限的，因此，县域垂直管理单位就不可能接受经常性的审计监督，为解决这个问题，笔者斗胆主张审计管辖采取属地原则。

　　何谓属地管辖？属地管辖也即地域管辖。《行政处罚法》第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。”此即所谓的地域管辖。我国现行单行法律、法规虽未明确规定以行为发生地作为确定地域管辖的标准，但在处罚实践和有关部门的规定中已形成了这样的标准，如原林业部《林业行政处罚秩序规定》第五条即明确了林业处罚案件由违法行为发生地林业行政主管部门管辖。

　　行政处罚管辖专指有权行使行政处罚权的行政机关或授权的组织对于行政处罚案件的权限和分工。它分为：

    （一）地域管辖；

    （二）级别管辖；

    （三）指定管辖。

    所谓级别管辖，是指划分上下级行政机关或授权组织之间实施行政处罚的分工和权限。我国现行的审计管辖制度应当属于级别管理。

　　从我国行政处罚的立法和实践来看，确定级别管辖的标准，应当考虑以下因素：

    1、实施处罚在本辖区、本领域的影响程度；

    2、行为人的地位；

    3、行政处罚的种类和幅度。

    审计则是根据被审计单位的财政财务隶属关系来确定管辖范围，应当不在以上三个考虑因素之列，它既不涉及象林业、国土那些案情重大、复杂等重要参数，也不存在实施违法行为主体本身的复杂性问题，同时更不可能根据违法行为的性质以不同级别来设定处罚的种类。所以笔者以为审计实行级别管辖不适合审计实践。

　　从历史传统上看，英美法系国家多采取属地原则，大陆法系国家多采取属人原则，到了近代，世界上大多数国家采取属地原则为主，兼采其它原则的折衷型管辖体制，比较符合各国实际情况和利益。我国刑法关于空间效力的规定，采取的就是此种管辖体制。由此可见属地管辖原则在法学意义上的合理性和适用性。因此笔者认为审计也应该采取属地原则为主，兼采级别原则或指定原则的折衷型管辖体制，即除少数特殊重大项目由最高审计机关管辖或由其指定管辖之外，其它均采取属地管辖。

　　当然，审计究竟应该确定什么样的管辖体制，笔者以为必须体现以下几个原则：

    1、保证准确、及时查明问题和审结案件，保证审计质量，节约审计成本；

    2、合理分工，充分发挥广大基层审计人员的积极性和主动性；

    3、便于履行审计程序，例如审前调查、听证、执行落实、复议等一系列程序；

    4、原则性与灵活性相结合；

    5、便于国家审计署和地方各级审计机关均衡承担审计任务；

    6、调动广大群众的积极性，防止状告无门。

    笔者站在基层审计的角度，结合多年来的审计实践，认为属地管辖较能体现上述原则。