浅析我国社保审计问题

　　就业，民生之本。社保，安民之策。

　　社保基金，百姓的活命钱。社保制度，社会的稳定器。

　　长期以来，审计机关密切关注社会保障问题。社保审计的经常化、制度化和规范化取得明显进展。通过审计对促进健全制度，完善管理，确保社保资金安全发挥了良好作用。

　　近年来，老龄化趋势愈来愈明显，养老保险基金空账问题困扰日久，国有股减持方案几经修改，几度引发股市振荡，终于搁浅，引发各界关注。去年以来，上海社保案爆发、延烧，社会保障问题再次成为社会议论焦点，媒体和公众舆论对社保审计的期望显著提升。恰逢十六届六中全会作出构建社会主义和谐社会的决定，社会保障作为最重要的社会事业之一，必将加快建设。党和政府的重视、公众和舆论的支持，无疑是加强和深化社保审计的又一机遇期。像我省经济和社会发展相对较快，制度建设相对超前，社保工作经费保障相对充裕的地区，随着制度的健全完善，全社会社保法制意识的普遍增强，传统社保资金审计发挥作用的空间大大缩减。随着新的社保项目的不断推出，新的问题和矛盾也层出不穷，社会公众和舆论对加强社保审计的呼声不降反升，社保审计面临的挑战愈来愈严峻。

　　首先，社保资金传统的安全问题，如行政经费挤占、建设工程投资出借、管理不善造成的损失浪费等，已大为减少；其次，社保资金传统的管理方式和手段，如手工登记参保和会计核算，单部门管理和决策等，已基本改变；第三，各类社会保障和救助的覆盖面虽然都还不高，但从制度层面覆盖城乡的社会保障体系已基本建成。

　　由此产生三大问题，摆在广大社保审计人员面前：

　　一是为什么审计？即社保资金传统意义的安全问题大为减少后，社保审计的目标应该是什么？传统审计的真实、合法、有效三目标，在社保资金审计上的体现，我认为主要是要确保社保资金的真实完整和社保资金使用的合法、有效，归纳起来就是确保社保资金安全。在解决社保观念、社保工作经费、社保管理机制和手段后，除了社保资金安全问题，社保审计的目标还应有什么？

　　二是审什么？传统社保审计主要审五项保险基金，即围绕资金安全问题审计五项保险基金的财务收支，而且重点是管理和支出环节。在手工操作和单部门管理的情况下，客观上工作量大，业务复杂，而工作人员少、基础条件有限，主观上外部控制和制约不强，手段不足，资金核算和管理上的差错和舞弊是经常的，而且难以避免，加强经常性监督检查是重要而且必须的。那么，在主客观条件大大改善，差错和舞弊的空间大大缩小的情况下，社保审计还该审什么？同时，社会保障制度不断健全、新的保障资金不断建立，社会保障审计部门是否仍然只重点关注城市社保，只重点关注五项基金？

　　三是怎么审？这又有几个现实问题，一是五项社会保险业务和基金管理已普遍实现信息化，其他社会保障工作，如农村新型合作医疗、被征地农民社会保障等也基本实行计算机管理，不论是财务还是业务，再不是通过纸质载体直观表现，传统的审计资料很少，甚至不再。二是社会保障工作与参保单位、参保个人，与财政、地税、卫生、民政等相关部门的高度关联性，财务和业务管理数据也通常不是单系统完整反映，使原来以被审计单位为审计客体设计的审计不适应。三是社会保障工作高度政府化，资金的调配、调度，制度的设计和执行都非某部门起决定性作用，同级审计部门有时都难以确定审计对象。特别是政府收支分类改革把社保基金纳入政府收支管理，社会保障资金同级审的难度在增加。四是社会保障制度不断健全，社会保障的种类、内容不断增加，社保审计的需求在增加，而社保审计的力量短时期内恐怕难以有所改变。社保审计如何适应社保信息化，政府主导、多部门齐抓共管的实际，如何抓住重点、兼顾一般开展社会保障审计是一个十分需要研究的问题。

　　以上问题近年来有所思考，也有所探索，如促进社保、地税、财政等部门工作衔接，推动社保基金计算机审计，更多地应用专项审计调查方法等，但全面系统地思考和研究解决问题的方法不多。厅党组在系统分析我省审计工作面临的经济社会发展实际，全面总结中外国家审计发展的历史经验和规律的基础上，提出“加快审计转型”，推进我省审计工作从传统审计向现代审计转型，是非常及时的，对深化社保审计具特别现实的意义。加快我省社保审计转型已经是非常紧迫的任务。

　　一、贯彻落实科学发展观，构建和谐社会，给社保审计开辟了广阔的空间，低层次、单目标的审计模式必须改变。

　　我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，给我国发展进步带来巨大活力，也必然带来这样那样的矛盾和问题。中央构建和谐社会的决定和我省第十二次党代会的精神，对审计工作具有普遍的指导意义，对社保审计而言更具有特殊意义。以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，着力发展社会事业、促进社会公平正义、建设和谐文化、完善社会管理、增强社会创造活力等，无一不与社保审计密切相关。社保资金的安全完整关系到这些目标的实现，无疑仍然是审计应当关注的重要目标，传统的安全问题减少了，新的安全问题仍然会不断出现，我们不能掉以轻心。同时，社保审计要从“坚持科学发展，促进社会和谐，全面建设惠及全省人民的小康社会”大局出发，以促进我省“又好又快发展，全面改善民生”为目标，创造性地开展社会保障审计。更加关注不同社保项目之间、不同保障人群之间、不同保障层次之间、不同地区之间等的制度差异，促进制度公平；更加关注因需要、地方保护、部门利益和少数领导干部不良政绩观等因素影响，选择性执行宏观社会保障法规、政策，损害参保人利益的行为，促进提高社保制度绩效；更加关注政府在发展社会事业、增加社保投入、健全社会管理等方面的责任和企业经营者在社会保障中应当履行的社会责任，促进社会保障资金的足额到位和有效管理，确保社会保障的信用和可持续发展。

　　二、审计内容要随着审计目标的拓展而不断丰富。

　　随着社会保障资金财政财务制度的不断健全，监督管理方式和手段的不断加强，社保审计围绕资金安全开展财务收、支、余的真实性、合规性审计已经远远不够。首先，社保审计必须从重点关注资金安全向更多地关注制度的完整性、有效性和可持续性转变。制度保障是带有根本性的，只有解决制度问题，才能确保资金的安全、有效。同时，只确保资金的安全、有效，并不能保证社会保障制度的健全、完整、有效和可持续。揭露和反映社保制度问题，对促进完善社保制度、规范社保业务管理，更有意义。其次，必须从养老、失业、医疗等单项制度和资金的审计，向从健全社会保障制度的整体为出发点和归宿点深化各项制度和资金审计转变。更多地发现和揭露不同社保制度之间、不同社保资金管理之间存在的不系统、不协调、不衔接问题，促进大社保体系的健全、完整和有效。第三，要从审计某单个部门或单项社保信息的准确性、有效性向以多部门相关信息为基础分析检查某部门或某项社保信息的正确性、完整性转变。围绕应保尽保和社会保障全覆盖的目标，监督检查社会保障工作，必须综合各方面有效信息来对比分析社保信息，促进社会保障工作绩效。如：以社保部门个人申报缴费登记信息比对地税单位申报缴费信息，以国库收入社保费信息比对社保部门入账社保费收入和财政专户收入信息，以企业职工人数对比企业职工养老保险参保人数，以企业最低工资标准和社会平均工资标准来分析企业和个人平均缴费工资水平，以公安户口注销登记和殡葬信息对比参保人注销信息，医疗保险、失业保险、养老保险等不同社会保险的参保人员比对等等。多部门、多险种关联信息的对比分析往往可以发现工作联系和系统管理上存在的问题。第四，要适应社会保障信息化管理的要求，从主要关注书面的账册数据资料审计向更多关注信息化管理条件下的系统数据的安全性、系统分析预警的完整性和有效性转变，促进更多更好地依靠信息技术管理社保业务。

　　三、主客观条件和形势的变化，要求社保审计改进审计方式方法，提高审计效率。

　　客观上的变化主要有：统筹城乡的社会保障制度建设不断推进，使主要关注城镇职工的社会保障逐步覆盖城乡，在新农村建设中农村的社会保障制度建设加速，农村社会养老、农村合作医疗、农村新五保、农村低保等制度的新建和重建，要求社保审计给与更多关注；和谐社会建设，涵盖社会保险、社会救助、社会福利的大社保体系不断健全，各种贫弱群体的社保援助制度不断丰富，要求社保审计不仅要继续关注以养老、医疗、失业等为主的社会保险工作，而且要更加关注最低社会保障、就业援助、医疗救助、住房保障和伤残军人、社会残疾人、孤残儿童、流浪乞讨、农村“五保”、城市“三无”等特殊群体的救助和福利问题。政府和社会公众对社保审计的要求更高，社保审计的范围更广，社保审计的任务更重。同时，“金保工程”的实施，社保信息化水平的提高，社保审计多年实践经验的积累，全社会社保法纪意识的普遍提高等，都为改进审计方式方法，提高审计效率，奠定了良好基础。主观上社保审计应当主动适应形势发展的要求，拓展审计目标，丰富审计内容，特别是要适应绩效审计和计算机审计的要求，创新审计方式方法，提高审计效率，以更好地发挥社保审计的作用。改进和创新审计方式方法，主要集中在三个方面：一是必须加快计算机审计技术的开发与运用，与社保信息化水平保持同步发展。养老、失业、医疗等主要社会保险业务，参保年限、缴费时间与待遇享受密切关联，时间越长，关联的数据量越大；社保覆盖面越大，关联的单位、人员种类、档次、标准等越复杂，这些大数据量的检查监督离不开计算机技术的支持，否则，审计效率低，而且审计判断无法准确，甚至以偏概全，挂一漏万。二是必须更多地运用审计调查的方式实现社保审计目标。在大社保体系下分析判断某类社会保障制度和资金存在的问题，提出加强和改进的审计意见和建议，要求审计人员有更广的视角和更宽的视野，以防止和避免就事论事和死扣条文的审计判断。审计人员的信息渠道要多，信息来源要广，以确保信息充分。同时，任何一项社保制度的执行和社保资金的管理都涉及多个部门、单位，而且分工比较明确，传统的以一个单位为审计对象的审计方式，无法满足现代社保审计的需要。多部门、多信息来源和绩效审计的目标要求，都需要我们在社保审计中更多地采用审计调查的方式方法。三是要创新审计组织方式，实行上审下与同级审相结合，以扩大审计覆盖面增强审计监督力度。把社保基金收支纳入政府收支范围，对强化政府监管无疑会产生一定的促进作用。但是，政府动用社保基金的可能大大增加，且不易监督。财政、社保部门无法抵抗政府领导的意志，审计部门也同样无法监督同级政府，社会保障资金的风险可能增加。从近几年社保基金上审下的结果看，上审下十分必要而且应当加强。根据中央构建和谐社会的部署，五项社会保险的统筹层次应当逐步提高，不同层级政府间社会保险工作的权、责关系也会逐步调整，审计监督的权限按常理应当会随之变化，社保审计上审下和同级审相结合也是必然选择。同时，社会保障制度的丰富、发展，社会保障审计的覆盖面必须扩大，不能只关注城镇社保，不能只关注五项基金，县级审计部门应当更加关注农村社会保障和五项社会保险以外的社会保障问题。

　　综上所述，社保政策法规的重塑发展，社会保障工作系统性的增强，社会保障组织管理方式的改变，给社保审计的职业判断带来挑战，对社保审计人员的综合素质提出了很高要求。传统真实性、合法性审计和手工账册审计已远未能满足社保审计发展的需要。社保审计必须在思维观念和工作方法等方面加快转型，使我省的社保审计工作在服务宏观管理、关注民生发展、提高保障绩效、促进和谐社会建设等方面，作出贡献。