论我国审计的发展战略调整与体制改进

　　我国审计体系由国家审计、社会审计和内部审计组成。其中国家审计、社会审计（以下简称“审计”）是当前审计体系的主流，本文拟对与此相关的问题谈些粗浅认识。

　　一、目前我国审计存在的问题及原因

　　我国审计目前面临着审计质量低、力度弱，审计市场管理混乱，对违规审计惩戒松弛，审计内容狭小等问题。产生上述问题的原因很多，但起决定性作用的因素有两个，即审计的发展战略和审计体制建设。

　　所谓审计发展战略，是指审计工作的安排和审计资源的部署，是就国家审计而言的。我国国家审计以国有经济为审计对象，以国有企业为审计重点，凡是有国有经济的，均为国家审计的范围，这在逻辑上似乎是成立的。但现实情况是，长期以来我国形成了庞大的国有经济摊子，国有企业数量众，即使经过近年来的企业组织形式改造，国有企业仍有30多万户，遍布各个行业。国家审计的范围很大，除国有企业外，还有大量纳人《审计法》而由审计机关审查的其他单位与项目。因此，其战线过长，必然发生与社会审计的交叉、重复；另一方面，国家审计的资源毕竟有限，特别是在国家财力紧张的情况下，不可能给予国家审计机关更多的力量配备，这样又不可避免地发生一系列问题，如出现审计空白点，审计内容单一，审计质量粗糙，等等。

　　国家审计的上述现状，是由长期以来国家经济计划体制造成的。随着国家经济体制改革的深人，逐渐改变了传统的经济管理方式、管理思想，最终确立了建立社会主义市场经济体制的目标，提出了公有制为主、多种所有制经济共同发展的基本经济制度和加快市场化进程，进一步发挥市场对资源配置的基础性作用的基本经济管理模式。按照上述经济体制和管理体制的要求，国家应当并且正在实施对国有经济布局的战略调整，改变国有经济战线过长，在国民经济各个领域无处不有，无所不包的状况，使国有经济有进有退，有所为有所不为，即国有经济向关系国家经济命脉的重要行业、关键领域集中；向优势、高效的大企业集中。而在其他行业和领域，则充分发挥非国有经济的作用，形成多种经济成分共存互利，相互促进的态势。对国有企业则实行结构调整，即在关系国家经济命脉的重要行业、关键领域抓“关键的少数”，重点培养一批国有或国有控股的大型企业和企业集团，同时采取多种形式放开搞好国有中小企业，使它们独立走向市场；并为其他经济成分的中小企业的发展建立社会化服务体系，改善其生存环境；在大企业与中小企业之间形成符合专业化生产、社会化协作的群体结构，提高整体运行效率。与这样的经济体制、经济管理模式及国有经济战略性调整相比较，当前国家审计过长的战线，以国有企业为审计中心的审计布局，以查错防弊和保证国家财政收入为唯一目标的审计思想，应当予以调整。

　　所谓审计体制建设，是审计的组织方式、运行方式的总称。我国国家审计的组织现状是：审计机构设置于政府之内，为典型的行政型模式。这种模式与其他一些国家立法型（如美国、英国）、司法型（如法国）、独立型（如德国、日本）相比，具有较浓厚的政府内部监督色彩。国家审计机构作为政府行政机构的一个职能部门，其对政府的监督力度必然不够。特别是在政府的某些行为脖于法律，或在政府的行政活动中存在全局利益与局部利益冲突，短期利益与长期利益冲突时，审计机关往往要服从政府的意志，其审计独立性所受到的影响最为明显。

　　我国社会审计的组织方式现状是：会计师事务所刚刚完成与原单位的脱钩和组织形式改制，多数的事务所为有限责任制，少数为合伙制；注册会计师协会以社会团体的名义设置于政府财政部门之下，相当于财政部门属下一个具体负责注册会计师事务的职能机构，人员由政府任命，工作主要由上级财政部门领导，但也接受本级政府的管理。从我国恢复注册会计师事业的当初来看，这种组织方式是必要的，就当前的现实环境来看也仍有一定的合理性，但按照市场经济的要求和注册会计师行业管理的国际惯例衡量，则存在相当的差异。注册会计师本身是市场经济的产物，对它的管理也应当采取市场的方式；注册会计师协会应是接受政府监督与指导的行业自律性组织，其机构应置于政府部门之外，人员不由政府指派（但政府可派员参加），重大决议（包括各项制度的制定）实行民主决策，业务活动的开展自行安排，自我监控，这样才能真正地发挥注册会计师的市场作用而非政府作用。

　　二、审计工作的改进

　　（一）调整国家审计的发展战略。

　　国家审计发展战略的调整原则，应结合政府职能的转变，分清政府社会管理者身份和国有资产所有者身份的不同职能，安排审计职责和审计重点。

　　国家审计机关作为政府 （将来也可能是人民代表大会）的审计代表人，应将工作的重点放在完善、净化社会经济运行环境上，而不去直接参加对企业的审计。工作重点可以是：（1）抓好对国家财政收支、财政政策的贯彻执行的审计。这是国家审计的基本工作内容。由于国家财政政策表现了国家宏观经济调控方针，所以通过这一审计也就协助了对国民经济的宏观调控。（2）抓好对社会保障系统，如职工退休养老基金、失业救济基金、医疗保险基金、住房基金等的审计，以保证市场经济条件下企业运行必不可少的社会保障条件。（3）抓好对金融系统的审计，保证市场经济条件下企业运行的良好金融环境和国家的经济安全。（4）抓好以政府名义承担的对外借款、接受援助项目的审计。同时，国家审计还应当面向市场，以向市场和国家宏观经济调控提供有用财务信息作为重要目标。家审计机关作为国有资产所有者的审计代表人，有权力、有责任对国有资产进行审查，并必须加强这一审查，但是应当与国家对国有经济的调整和重新布局相结合，压缩战线，集中审计资源抓好对关系国家经济命脉的“关键的少数”的审计；同时根据各个时期国民经济运行的特殊需要，抓好若干重点需要解决的审计项目，以推动全局经济的发展。而对于委托社会审计组织审查的为数众多的国有中小企业，则可基本放开不管；一般大型国有企业的年报真实性审计也由社会审计组织负责，国家审计机关只对其经济活动的合法性、效益性进行审计。不过，国家审计机关对所有国有企业具有最终审计权，并应对社会审计组织的审计结果进行抽查，以检验其审计的质量。需要明确的是，国家审计机关对社会审计的监督指导，应当是对国有单位的审计结果的监督指导，而不是对社会审计的全面管理：对社会审计的全面管理只应当由财政部门负责。

　　（二）改进审计体制。

　　1、改革注册会计师行业管理体制。注册会计师行业的管理体制应进一步改革，减少行政管理色彩，逐步向“法律规范，行业自我管理，政府监督”的模式转化。首先，完善有关注册会计师业务、责任、事务所组织形式等方面的法规，以规范和引导注册会计师事业的发展。其次，注册会计师和事务所的管理实行职业团体自我管理，自我约束。调整注册会计师协会的人员结构，注册会计师协会理事由注册会计师直接选举和财政部门委任产生；理事会实行标准、调查、惩戒等专业委员会制，负责对注册会计师和事务所的管理决策，常设机构    秘书处负责执行各委员会的决议；注册会计师协会逐步脱离财政部门，成为名副其实的职业团体。再次，政府财政部门对注册会计师协会的工作，注册会计师业务及法律执行情况进行监督，对注册会计事业的发展进行指导。

　　2、完善会计师事务所组织形式。目前我国会计师事务所多数为有限责任制，这种组织形式便注册会计师面临的执业风险较小，与注册会计师应受到的社会责任约束以及社会对注册会计师的公信力不相称，因此还是应将事务所的基本形式定位于风险意识与责任观念、执业责任与相关收益高度统一的合伙制，大力发展合伙制事务所。另外，一种未列人《注册会计师法》但值得采取的事务所形式是个人独资制，即个人事务所。个人事务所虽然规模小，业务范围易受限制，但由于可以满足小企业甚至个人的业务要求，能够弥补大型事务所不愿或无暇承办小型业务的缺憾；同时也由于办所个人负有无限责任而顺应了市场机制的需要。个人事务所在当今发达国家仍然普遍存在，与我国多种所有制经济共同发展的国情也是相适应的。

　　3、整顿经济鉴证类社会中介机构。鉴于经济鉴证类社会中介机构市场与管理的混乱，必须对其下大力气予以整顿，破除行政分割和行业垄断，断绝政府部门与经济鉴证类社会中介机构的经济利益关系。应当按照国务院的布置，由一个部门统一管理经济鉴证类社会中介机构，理顺经济鉴证类社会中介机构的管理体

　　制。刚刚完成的中国注册会计师协会、中国注册税务协会、中国资产评估中心的“三会”联系，是这一整顿的良好开端，接下来还需继续做好各类经济鉴证类社会中介机构与单位或行政部门的脱钩和改制。这方面的工作，可以借鉴会计师事务所的经验并应有所改进。

　　4、转变国家审计的体制。将我国目前的行政型国家审计模式转变为立法型国家审计模式，将国家审计机构置于人民代表大会之下，直接向人民代表大会负责，以提高国家审计的独立性，更好地发挥国家审计的职能与作用。近几年来我国的民主政治逐步发展，人民代表大会对政府的监督逐步加强，国家审计机关已经代表政府向各级人民代表大会提交预算执行和其他财政收支的审计工作报告，并现场回答人民代表的质询，这可以看作是国家审计的行政型向立法型转变的尝试与过渡。我们相信，这一进程不会停顿，只会继续和加快，因而国家审计向立法型转变是有基础并可预见的。

　　5、明确各经济监督部门的职能，协调各经济监督部门的工作。首先，需明确各个监督部门（包括稽察特派员）的职能，从全局出发统筹做出明确分工（1998年国务院各部门机构改革方案中曾对此有过规定），这是理顺国家经济监督体制的基础性工作，也是最为现实可行的一步。其次，从制度上规定各经济监督部门必须在工作中相互通气、配合，比如可以互相利用对同一单位的审查结果，对已有结论的不必再做重复性审查；每个部门的审查必须出具书面结论，不能只审查无结论，既可对被审单位有一个明确的“说法”，也是对监督检查部门的一种约束。