新世纪国家审计发展的条件与趋势

　　一、国家审计发展具备的条件

　　世界上任何事物的生存和发展，都必须具备相应的条件。在21世纪，中国的国家审计发展的条件已经形成：

　　——我国已经进入一个新的发展时代。从新世纪开始，我国社会主义现代化建设进入全面建设小康社会新的历史阶段，我国已经实现了现代化建设的前两步战略目标，经济和社会全面发展，为我国到2010年国内生产总值比2000年翻一番奠定了坚实基础，现代化建设进入开始实施第三步战略部署的阶段。我国现代化建设取得的成就和进一步的发展，既对我国国家审计的发展提出了新的历史任务和要求，又成为国家审计发展的时代条件和历史机遇。

　　——我国初步建立了社会主义市场经济体制。与建立社会主义市场经济体制相适应，1982年宪法确定了我国的社会主义国家审计制度。国家审计在建立市场经济体制中发挥了积极的作用。社会主义市场经济体制和建立使我国经济生活开始告别计划经济体制。但是，市场经济体制在我国还不完善，在新世纪，我们还要致力一完善社会主义市场经济体制。完善社会主义市场经济体制的过程，也就是按市场经济的要求发展我国国家审计的过程。

　　——我国加入世界贸易组织（WTO），为我国国家审计的发展拓展了广阔空间。加入WTO，我国社会就会融入经济全球化之中，国门的进一步开放，政府在WTO中成为经济活动的主体，它不仅要指导和监督本国的经济法人和自然人参入经济贸易活动，而且在要WTO中参与世界贸易规则的制定和调整。说到底，加入WTO以后，政府就成为WTO规则的制定者和直摘或间接的执行者，这就使得以经济监督为已任的国家审计面临一个巨大的发展空间。

　　——金融、财政、税收、社会保障、国有企业等重要经济领域的改革正在向纵深发展。这些改革不仅调整了我国社会生活的经济关系，而且这些经济领域与审计领域密切相关，是你中有我，我中有你，不能分割的关系。因此，金融、财政、税收、社会保障、国有企业的改革，既直接推动了国家审计的改革，又为国家审计发展创造了环境和条件。

　　——在我国正在全面推进依法治国。依法治国，建设社会主义法制国家是我国社会主义现代化建设的重要目标。仅从八届和九届人大的立法情况看，60%的立法是属于经济立法。同时，依法行政不仅成为政府各级领导和工作人员的共识，而且成为司法的实践要求。国家审计从本质上讲是国家（政府）的经济监督，这种监督必须依法进行。从这个意义上讲，国家审计既是一种经济监督，又是一种法律监督。因此，依法治国的进程越快，国家审计的发展就越快，就越有法律保障。

　　——科学技术的创新和发展，推动着国家审计的发展。世界已进入信息革命朝代，信息革命已深刻影响我国社会的各个领域，尤其对经济增长产生巨大影响。我国财政、金融等领域在信息化的影响下，网络化、电算化的程度越业越主，依赖手工作操作的财会工作方式正在退出历史舞台，也就是说，科技创新已成为国家审计发展的推动力和技术条件。

　　——国家审计的自身改革，为审计发展奠定了基础和提供了经验。近几年，我国国家审计加大了自身改革的力度，把审计纳入依法审计的轨道；对国家审计体制进行改革，把派驻中央各部委的审计局改为由审计署垂直领导的派出审计局，撤并老少边穷地区的审计机关，改为派出审计机构；国家审计机关职能得到进一步的加强和拓展，加强了对国家财政资金的监督，提出了预算细化的建议，并开始实施，建立决算审签制度；推行对领导干部经济责任审计制度。国家审计这一系列的自身改革，是国家审计发展的内在动力。

　　二、国家审计发展应协调好的几个关系

　　国家审计具备发展的条件并不等于就能发展，关键是要抓住条件，并使之转化为发展的动力和推动因素，只有这样，国家审计才能发展。同时，国家审计的发展不是孤立的，其发展速度、发展质量、发展方向还取决于国家审计与其有联系事务之间的相互协调状况。因此，国家审计在新世纪的发展应协调好几个关系：

　　（一）正确处理发展与依法审计的关系

　　发展是硬道理，是解决中国所有问题的关键。我国社会主义现代化建设要走持续、快速、健康的发展道路，国家审计也要走上这条道路，要维护和促进我国经济和社会的发展。离开了发展，审计就没有生命力。从实践上看，国家和社会的发展目标呈现阶段性，其过程是渐进的，其方法和措施既有常规性又具有突破性；而依法审计则体现出法律所具有的稳定性和规范性。这就要处理好发展与依法审计的关系。新世纪，我国为了实现现代化建设的第三步战略目标和任务，要对经济结构进行战略调整，要以市场机制来配置资源，要突破体制障碍，解放和发展社会生产力，要建立国有企业的现代企业制度和社会保障体系。这一切都落脚在发展上，原有体制框架和法律就要被突破和调整。为此，依法审计首先要立足于“三个有利于”这个根本，把依法审计纳入发展之中，又为发展服务。当审计所依据的法律与发展中的事物出现不协调，甚至冲突时，我们应该及时立新法，调整和修改乃至废除不适应发展所需的原有法律。归根到底依法审计要依赖发展才有生命力，要为国家和社会的发展服务。

　　（二）正确对待加入WTO与发挥审计作用的关系

　　我国加入WTO意味着我国经济活动的规则更多的适用国际法律和国际惯例。我国的国家审计是建立在国内法律基础上的，审计职能的界定和审计作用的发挥，其依据和范围都由国内法律来规定。因此，当我国加入WTO以后，我国的国家审计必须要改变以单一的国内法为依据的现象，要建立兼容国内法和国际法律体系，在国际贸易活动中优先适用国际法。否则，国家审计就不可能在WTO所涉及的领域发挥作用。

　　（三）正确处理完善市场经济体制与加强国家审计建设的关系

　　在社会主义市场经济体制中，国家审计是一个什么角色，发挥什么样的作用，这既是一个认识问题，也是一个实践问题。我国的国家审计，法律规定属于政府审计。在市场经济条件下，政府职能正在发生变化，最主要的是由计划经济条件下的直接控制经济转变为财政、税收和金融等经济手段间接实行宏观调控。这就提出了国家审计如何参入宏观调控的问题，其参入程度的深浅和作用的大小，不仅关系到审计对财政、税收和金融等经济部门实行监督的问题，而且最主要的是国家审计在完善我国社会主义市场经济体制中发挥经济监督作用的问题。无论从理论上还是实践上看，国家审计在宏观调控中发挥作用不是可有可无，而是必须参入。当然，这种参入主要是审计通过对履行宏观调控职能的金融、财政、税收等部门和国家资金运营的经济话动的经济监督来实现。这直接关系到国家审计在完善的社会主义市场经济体制中的地位和作用。

　　（四）正确处理调整部门职能与确立审计地位的关系

　　当前，我国经济体制改革正在向深度和广度发展。仅就财政体制改革来说，就确立了实行公共财政的目标，把财政职能界定为资源配置职能、收入分配职能、调控经济职能和监督管理职能等四大职能。在操作上，财政部门在预算编制、预算执行、决算执行、决算等全过程发挥作用。应该说这是一种高度集权的财政管理和运作模式。它恰恰是在当前的经济体制改革中实施的，正逐步以法律形式加以固定。同时，我国的税制和金融体制也在进行前所未有的改革。这一系列改革，实质上是在对权力格局进行新一轮调整，对部门利益重新进行分配，一经法律确认，重新调整后的政府经济职能部门的权力和利益就得以确立 .这种改革的形势下，履行我国经济监督职能的国家审计应该及时对体制、职能进行改革和调整，否则审计便会失去国家经济权力调整所带来的发展机遇，从而影响国家审计在新的权力格局中的地位和作用，影响国家在新世纪的发育和发展。

　　三、国家审计发展的趋势

　　我们有了好的发展条件，处理好了促进发展的关系，在新世纪，国家审计必将在适应社会主义现代化建设的进程中得到极大地发展。其发展趋势主要表现为：

　　（一）国家审计独立性趋强

　　我国的国家审计表现为政府审计，其独立性是宪法规定的，审计机关独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人干涉。目的是保证审计的客观性、公正性、权威性和有效性。法定的这种“独立”，并不等于实践中做到了“独立”。国家审计独立性趋强主要应在三个方面下功夫：一是从国家权力结构上强化审计监督权。目前的法律规定审计监督权从生于行政权，从法律意义上讲，虽然其他行政机关、社会团体和个体不得干涉审计监督，但并不能防止其他权力对经济监督的干涉，这在现代文明的权力制约结构中是有缺陷的。二是行政权不仅派生了审计监督权，而且还派生了财政监督权、金融监督权、税务监督权等各种行政监督权，这就造成了经济领域里的行政经济监督多元化，行政部门职能交叉、工作冲突，人力物力资源浪费的现象。这不适应社会主义市场经济发展的要求，不利于政府职能的转变。因此，有必要归并行政对经济活动的监督权。三是加强被审计对象自觉接受依法审计的意识，为“独立”审计提供良好的环境。

　　（二）国家审计体制在改革中构建

　　这种体制改革包括两个方面：一是国家审计体制国家组织结构中的地位。我国不是三权分立的国家，最高权力机关是全国人民代表大会，由最高权力机关派生各种国家权力，并组成相应的履行国家权力的机构，形成相应的体制。在最高权力之下，我国宪法规定了国家的各种权力的制约机制。因此，我国国家审计体制的一个发展趋势就是国家审计权由我国最高权力机关派生，在最高权力机关的监督下独立地对国家其他权力起制约作用，使我国经济减少干扰，持续、快速、健康地发展。二是国家审计体制自身的改革和发展。这种趋势是在组织、人员上尽量减少其他机关、社会团体、个人（特别是领导个人）对审计监督的干涉。从实践看，审计垂直管理体制或各级审计机关向同级不同部门、向一定区域派出审计机构是审计体制发展可供选择的方向。

　　（三）国家审计职能的调整

　　国家审计职能的调整直接关系到国家审计的发展。从功能上讲，经济监督、经济鉴证、经济评价是国家审计的三大职能。在新世纪，国家审计职能取向应该是：一要立足我国参与经济全球化的进程，国家审计要在保证国家经济安全上发挥作用。二要从国家的整个经济领域角度，运用审计手段参入国家对经济的宏观调控。三要调整审计职能的着眼点，我们在审计中总把着眼点放在钱和物上，审计的监督、鉴证和评价更多的是围绕钱和物展开。但是，现实生活中，国家的经济发展则是由经济计划、经济目标、经济行为、经济结果等各种经济因素构成。为此，审计职能的履行范围，不仅要在钱和物上发挥监督作用，而且更重要的是应在经济计划、经济目标、经济政策上发挥监督、评价作用，因为这些方面和环节的失误或偏差所导致的经济损失远远大于某单位或个人的具体经济行为失当所造成的经济损失。在新世纪，加强对经济计划、经济政策的监督和评价应是国家审计职能调整的一个趋势。

　　（四）国家审计法制计

　　新世纪，我国国家审计面临三个促进：一是依法制国，建立社会主义法制国家，这个进程推动国家审计法制化；二是完善社会主义市场经济体制，由于市场经济是法制经济，国家审计要在市场经济条件下发展，就必须使国家审计法制化；三是WTO也要求中国国家审计法制化，WTO在贸易活动中要求其成员遵守双边和、多边协议，从规范的角度看，WTO的贸易活动是规则活动，这些规则是国际法的内容，这也就要求中国国家审计在开放的WTO的环境中必须实行法制化。这三个方面的共同促进，中国国家审计在新世纪的发展的趋势之一就是法制化。 家审计法制化的实现，其根本在于国家审计监督权的法律确认和法律界定，监督权行使的法定性，监督结果的法律有效性。

　　（五）国家审计的保障

　　这种保障分为人的保障和物的保障。从国际范围看，国家审计的有效性与其权威性相关，而权威性除了法律赋予国家审计相应的权力以外，还要对行使权力的审计人员给予法律保护。如对审计人员实行终生从业，或任期长于政府和立法人员的任期；审计人员任免，追究法律责任的特殊法律规定和保护措施。物的保障就是指国家审计在实施经济监督时完全由国家财政提供经费并使审计人员在工资、社会保障等待遇上无后顾之忧。在新世纪，随着我国经济的发展，综合国力的不断提高，国家审计的保障将越来越强。

　　我国的国家审计经历了十几年的探索与创新，已走上与国家经济建设同步发展的道路。在新世纪，国家审计同样会在建设社会主义现代化的进程中充分地发育和发展起来，这是由主客观条件和历史趋势决定的。