财政基建投资效益审计分析评价初探

　　「关键词」　效益审计　投资分析评价　基本建设　财政

　　财政基建投资是财政用于新建、扩建、改建、重建固定资产的支出。长期以来，由于财政基建投资缺乏明确的责任机制和有效的监管手段，我国财政基建投资管理中普遍存在预算约束软化、项目投资失控、盲目建设、资源浪费、资金运行效率低下等问题。据抽样调查，“九五”时期国家投入的基建投资项目中，有85%以上的项目超概算，39%的项目未能达到设计能力，有37%的项目投入运营后处于亏损局面。为此，按照《审计法》和《预算法》的规定，结合《审计署2003至2007年审计工作发展规划》的要求，国家审计机关要积极开展财政基建投资效益审计，分析财政基建投资的经济性、有效性和效率性，逐步对财政资金管理和使用部门形成独立的外部评价、外部监督约束机制，以推进财政支出改革，提高财政基建投资决策水平，减少盲目投资、重复建设，促进财政资金的配置和运行达到合理、高效。

　　一、财政基建投资效益审计的重点和难点是效益分析评价

　　这里所说的财政基建投资是指国家预算内的全部基本建设支出，既包括复式预算中建设性预算的生产性基本建设支出，也包括复式预算中经常性预算的非生产性基本建设支出。财政基建投资效益是指财政基本建设所耗费的人力、物力、财力与所取得的经济、社会效果之比，它反映财政基建投资领域全部投入与产出的关系。从不同角度进行考察，对财政基建投资效益可进一步从直接效益和间接效益、宏观效益和微观效益几个方面进行考察。除极少数特殊类型基本建设项目全部由财政投资外，绝大多数的基建项目逐渐成为有多个投资主体的混合型投资结构形式。因此，就具体的基建项目而言，本文界定的财政基建投资不仅考察纯国家财政基建投资效益，也还包括有国家财政基建投资的混合型基建投资效益。

　　财政基建投资效益审计的工作重点是确定投入与产出之间的关系，亦即对投资效益进行分析评价。但是，审计人员对财政基建投资效益要作出客观公正的分析评价还是比较困难的，其原因在于，一是投资效益和成本有很多是难以用市场价格或货币单位计量的；二是效益和成本往往不是直接地体现出来，有些效益是无形的；三是效益和成本往往具有长期性，甚至会影响到下一代或者更长的时间；四是不同的项目投资有不同的短期、长期效益。

　　二、财政基建投资效益审计的分析评价原则

　　对财政基建投资效益的审计分析评价，审计人员必须依据逻辑的推理和科学的测定，应坚持以下基本原则：

　　（一）客观性原则。在审计评价财政基建投资效益的过程中必须坚持实事求是、客观公正的态度，从审计中实际调查和收集的统计资料出发，依据客观标准，对有关具体的财政基建投资项目进行客观的评价和估算，确保评价结果的公平、准确。

　　（二）全面性原则。由于财政基建投资涉及全社会各阶层的利益，对其进行审计评价必须坚持全面性原则。因此，对财政基建投资效益要进行全面考察，包括短期效益和长期效益、直接效益和间接效益、有形效益和无形效益、经济效益和社会效益、总量效益和结构效益等等。

　　（三）前后对比和有无对比原则。前后对比是将财政基建投资项目实施前与项目完成之后的情况加以对比，以确定投资效益。审计过程中需要对投资实施前和实施后的相关因素是否发生变化进行对比，确定投资目标是否实现及实现的程度；有无对比是将财政基建投资项目实际发生的情况与若不投资该项目可能发生的情况进行对比，以度量投资的真实效益、影响和作用。对比中要关注的重点是分清项目作用的影响和项目作用以外的影响。

　　（四）定性描述与定量计算相结合的原则。在审计评价过程中，有些财政基建投资的执行效果是可以通过某些假设、权重和一定参数，用一定的计算公式，经数量演算得出定量计算的结果来衡量的，如经济效益状况；有些则不能用定量计算的结果进行衡量，如项目实施对生态环境的影响、民众的满意程度等，只能进行定性描述。一些对国民经济和社会发展具有重大推动作用的投资，由于投资数额巨大，投资时间和运行周期长，效益的发挥具有明显的滞后性；还有些财政基建投资的直接经济效益不明显，但外溢效益即社会和生态效益又比较明显。因此，单纯使用定量计算或者定性描述对财政基建投资效益进行分析评价，都会使评价结果不能全面、准确反映投资效果的真实情况，影响审计结果的客观、公正性。因此，定性描述与定量计算是财政基建投资效益审计分析评价中不可缺少的两种工具，二者的结合是财政基建投资效益审计分析评价应坚持的原则。

　　（五）通用标准与专用标准相结合的原则。通用标准是不同行业、不同类型财政基建投资资金使用和运行状况共同统一采用的标准，用以对不同行业、不同类型财政基建投资使用、投资效率和实施效果进行整体评价和横向对比分析。专用标准则是在通用标准之外设置的，针对不同行业、不同类型财政基建投资中不同项目特点而制定的标准。在审计评价时，既要利用通用标准对投资效果进行整体评价和横向对比分析，也要根据不同类型、不同行业的特点，利用专用标准对投资效果进行个别评价和纵向对比分析。

　　三、财政基建投资效益审计的分析评价内容

　　借鉴西方国家有关公共投资后评价的实践经验，我国财政基建投资效益审计分析评价主要应包括以下四个方面的内容：

　　（一）过程评价，亦称立项决策评价。主要对财政基建投资项目运营情况的分析，评价项目决策的合理性。具体要对项目建议书、可行性研究报告和项目前评价报告的内容以及施工效率、工程质量、设备方案、工艺流程、投资执行情况等进行评价。过程评价主要采取对比分析法，即将项目可行性研究结果与项目实际运营结果相比较，以找出变化及其原因。

　　（二）经济效益评价。经济效益评价主要是对财政基建投资项目进行盈利能力和清偿能力分析。在进行效益评价时，其主要方法为定量分析法。

　　（三）社会影响评价。主要是对财政基建投资项目在社会经济、发展等方面有形、无形效益和结果的一种评价。重点评价投资项目对所在地区、行业经济发展和项目周边自然环境、自然资源的影响，以及对分配、就业、参与、民族、脱贫等社会环境的影响等。其评价方法一般采用定性分析法。

　　（四）持续性评价。即评价财政基建投资项目完成后，项目所规定的目标是否可以继续，项目是否可以持续发挥作用等。主要包括分析政府政策、管理、生态环境及外部政治经济环境等。其评价方法主要为定性分析法。

　　四、开展财政基建投资效益审计分析评价需要解决的几个问题

　　（一）及时明确效益审计的法律地位，提升效益审计评价的权威性。从理论上来说，财政基建投资审计应该围绕着合法性、真实性和效益性这个审计目标而展开，但受诸多因素的制约，我国目前的投资审计的实践活动却一直将审计的重心放在合法性和真实性层面，效益性审计的功能没有得到很好的发展。其原因除了目前我国合法性和真实性的审计任务仍然十分繁重外，还有一个重要原因是没有充分发挥法律对效益审计的指引功能，没有把投资效益的审计分析评价结果上升到法律层次。美国审计总署效益审计之所以能卓有成效地开展，美国审计法第三十一条之规定值得借鉴，该条规定：审计总署做出的建议对被审计单位无法律约束力。但是国会的拨款委员会每年向各单位提供财政拨款时，要审查这些单位是否接受了审计总署提出的建议并进行了纠正，如果没有接受或纠正，就不给拨款，因而审计总署的审计建议实际上有很强的约束力。这种制约关系使得任何一个被审计单位都不敢对审计机关的意见等闲视之。

　　（二）尽快建立科学规范的财政基建投资效益评价指标标准体系。全面、客观、公正地分析评价财政基建投资的效益，需要依据科学合理的评价指标标准，评价指标标准体系的科学规范性是财政基建投资效益审计评价的质量保证，这是毋庸置疑的事实。我国当前在投资效益评价指标标准体系建设方面存在重要缺陷，如指标体系不完整、评价内容单一等。由于这些问题的存在，使投资效益审计无法全面推进，而仅仅停留在财务效益审计方面，缩小了效益审计的范围，约束了效益审计的良性发展。如何结合我国财政基建投资的特点，建立一套合理、科学、有效的涵括宏观评价、综合评价、行业评价，既有经济效益指标、社会效益指标、生态环境效益指标，又有定量指标和定性指标的评价指标标准体系，是搞好财政基建投资效益审计分析评价的前提和基础。当然，如此庞大的评价指标标准体系的建立和更新任务主要应由国家和地方的宏观经济管理部门、行业管理部门来完成。审计人员也有责任通过反馈审计信息，督促相关部门及早将投资效益评价指标标准体系建立健全起来。

　　（三）逐步开展投资项目的审计信息收集和数据库建设。目前，我国包括财政基建投资在内的所有财政公共支出的效果评价数据库的建设几乎空白。各级审计机关应充分借鉴并吸收国外数据收集、处理和分析、利用的经验，结合现代计算机信息管理技术发展要求，主动与财政、发改委以及项目建设行业主管部门加强沟通联系，逐步开展我国投资项目的审计信息收集和数据库建设工作。按照行业或项目类型，重点收集大中型财政基建投资项目从立项决策、建设实施到生产经营或投入运行等全过程实际发生的各类技术经济指标和数据资料，整理建立成数据库。

　　（四）不断加强效益审计队伍建设，实施审计队伍的可持续发展战略。效益审计对审计人员的专业技能提出了更高的要求。基建投资效益审计是效益审计的一个重要分支，如前所述，对投资效益的分析评价是财政基建投资效益审计的重点与难点，是搞好财政基建投资效益审计的关键。如果没有一批高素质的专门人才和一支知识结构优化合理的效益审计队伍，就不可能对投资效益进行全面、客观、公正的分析评价。因此，对于各级审计机关来说，一方面，要大力培养大批高素质的效益审计专门人才，通过各种途径培训，结合审计人员的知识结构和自身特点，使审计人员不仅具有财务会计、经济管理和审计等知识，还要系统学习社会学、统计学和相关专门工程技术等知识，掌握系统论、控制论和信息论等现代科学管理方法和分析工具。另一方面，多渠道引进掌握丰富专门技术知识和先进科学技术方法的人才补充到效益审计工作队伍中来；对审计人员来说，一方面，要充分认识到效益审计是世界各国政府审计发展的必然趋势，树立知识化、信息化的审计价值导向观念。另一方面，审计人员必须主动更新审计、财务会计、组织管理、经济管理、工程技术和计算机等方面的知识和技术，掌握现代审计技术手段，不断积累投资效益审计分析评价方面的知识、技能和经验。每人应该精通和熟练掌握具体审计项目所需的一项或几项技能，如统计学、社会学、环境工程学、计算机信息技术处理分析等等。

　　主要参考文献：

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　　栾艳、卞永宁，2003，《政府绩效审计的国际比较》，黑龙江财会。

　　陶瑞芝，财政部统计评价司考察报告《美国公共投资后评价工作概况与启示》。

　　徐政旦、谢荣、朱荣恩、唐清亮，2002，《审计研究前沿》，上海财经大学出版社。

　　张昭立，2001，《财政支出改革研究》，经济科学出版社。